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Asunto: Uno: LA ECOLOGÍA EN LA DEFINICIÓN DE UN PROYECTO NACIO NAL
Fecha:Lunes, 21 de Abril, 2003  12:31:20 (-0300)
Autor:Antonio Brailovsky <abrailovsky @..............ar>

 
----- Original Message -----
Sent: Monday, April 21, 2003 11:31 AM
Subject: Uno: LA ECOLOGÍA EN LA DEFINICIÓN DE UN PROYECTO NACIONAL

 
Queridos amigos:
 
Estamos terminando la campaña electoral nacional menos interesante de la historia argentina, por la escasez de propuestas de fondo.
 
Aquellos argentinos que en 1868 votaron por Domingo Faustino Sarmiento sabían que elegían un proyecto de educación popular. Los que en 1916 pusieron la boleta que decía el nombre de Hipólito Yrigoyen optaban por el proyecto de incorporar la clase media al sistema político. Y los que en 1946 se decidieron por Juan Domingo Perón apuntaban a un proyecto de justicia social.
 
La evaluación histórica de qué significaron esos proyectos y sus respectivas implicancias es compleja y no vamos a hacerla aquí. Lo que sí nos interesa destacar es que en todos los casos los votantes sabían qué iban a hacer sus candidatos y tenían claros los motivos por los cuales votaban a unos u otros. Como sabemos, no es la situación actual, en la que los votantes tienen un alto grado de incertidumbre con respecto a las propuestas de los candidatos a Presidente de la Nación.
 
En nuestra opinión, es probable que muchos de los candidatos no hayan percibido la profundidad de la crisis argentina, que obliga a hacer mucho más que administrar honestamente los fondos públicos. Vivimos el agotamiento del modelo de país iniciado durante la última dictadura, y basado en el desmantelamiento del Estado y de la industria nacional.
 
Esta destrucción del aparato productivo fue disimulada mediante la venta de las empresas públicas y el endeudamiento externo. Pero nadie puede vivir mucho tiempo del dinero que pide prestado para pagar viejas deudas. ¿Qué alternativas tiene un país cuyo Estado y cuya estructura productiva han sido dañados de un modo tan severo?
 
Creemos que no tiene sentido insistir en el mismo camino que ha producido estos resultados. Los argentinos necesitamos volver a discutir nuestro modelo de país, un tema que no parece ocupar un lugar importante en esta campaña electoral.
 
Por eso, hemos redactado una propuesta sobre las cuestiones de fondo que no están siendo consideradas en este apagado debate. En particular, cuál es la relación que debemos establecer con la naturaleza en los próximos años y de qué modo incide esta relación en el proyecto de país que tenemos quye definir.
 
Por su extensión, lo enviamos en dos partes.
 
Un gran abrazo a todos.

Antonio Elio Brailovsky
Defensor del Pueblo Adjunto
de la Ciudad de Buenos Aires
 

Una sociedad en armonía con la naturaleza (Ilustración de la primera edición de la novela "Utopía", de Santo Tomás Moro, Lovaina, 1516)


LA ECOLOGÍA EN LA DEFINICIÓN DE UN PROYECTO NACIONAL (Primera parte)

 

Coordinación del equipo:

 Antonio Elio Brailovsky

Nélida Harracá

Integrantes:

Liliana Álvarez

Gladys Leiva

Mabel Santoro

 

La incorporación de la visión ecológica a la definición de un proyecto nacional va mucho más allá del cuidado de determinados recursos naturales o de la prevención de ciertas formas de contaminación. Se trata de una mirada abarcadora, que tiñe el proyecto en su totalidad, y cuyo análisis requiere de algunas precisiones. La definición de un proyecto nacional requiere también del establecimiento de nuevos modos de relación con el patrimonio natural y cultural de los argentinos.

 

1. EL FIN DE UNA ETAPA HISTÓRICA Y LA NECESIDAD DE VOLVER A TRABAJAR SOBRE NUESTROS RECURSOS NATURALES.

 

Las sociedades humanas atraviesan por grandes períodos históricos, en los cuales se articulan en torno de un determinado proyecto nacional. Después, el modelo de país así constituido se desarma y es necesario volver a reconstruirlo sobre bases diferentes.

 

v     Así, hemos tenido el modelo de país agroexportador de la Generación del 80, en el cual el país entero se organizó en función de producir carnes y cereales para exportación y traer productos industriales. En esa etapa histórica, el país giró en torno de los recursos naturales de la región pampeana y de su utilización dentro del modelo agroexportador.

 

v     El pasaje al modelo de industrialización (iniciado a partir de la crisis de 1930 y profundizado desde el peronismo) significó volver a diseñar nuevamente el modelo de país, asignando nuevos roles al Estado, al sector privado, a los servicios públicos, etc.  En ese momento se establecieron nuevas formas de relación con los ecosistemas y los recursos naturales, en tanto proveedores de materias primas para la actividad fabril.

 

v     El modelo de industrialización se quiebra a partir de la última dictadura, en la que se inicia un nuevo modelo de país orientando hacia el sector financiero. Se desmantelan el Estado y la industria, con la promesa de que el mercado se encargaría de reconstruirlos en mejores condiciones. En esta etapa, el mejoramiento de las condiciones ambientales depende casi exclusivamente de los avances de la conciencia pública que presionan en ese sentido.

 

El agotamiento de ese modelo orientado hacia las finanzas nos lleva a la necesidad de volver a pensar el modelo de país desde un lugar distinto que la obsesiva mirada sobre la cotización del dólar.

 

2. UNA POLÍTICA AMBIENTAL DEBE TENER EN CUENTA LAS EMERGENCIAS SOCIALES

 

La Argentina del tercer milenio, es una nación en crisis, aislada frente a su realidad, atrás parecen quedar los proclamados sueños y metas de la última década. El país del crecimiento sostenido insertado en el mundo desarrollado, el de las misiones de paz en la ONU, queriendo crecer económicamente el setenta por ciento. Una nación de boom tecnológico agropecuario, octavo productor mundial de alimentos. Con floreciente industria automotriz y explotación minera, primer exportador mundial de jugo de limón y miel, cuarto en vinos y gran abastecedor energético. Una sociedad beneficiada con más de cuatro millones de nuevas líneas telefónicas, con cincuenta por ciento de televisores con servicio de cable y entre los tres primeros países del mundo consumidores de fibra óptica.

 

Hoy esta Argentina ideal se ha transformado en el país de los “piqueteros” sin instrucción o con educación, pero todos marginados y desocupados. Ciudades con “cacerolazos” producidos por los que han sido robados en sus ahorros e inversiones de pequeña burguesía. Una nación con latente “estallido social” con posible diagnóstico de represión y conflicto social violento.

 

Nuestra Argentina del 2002 ya no es una sociedad pluralista, participativa ni solidaria, se ha producido la muerte de los sentimientos y su última riqueza, común a todos, el espacio vital natural está en peligro. Urge realizar un auténtico y claro análisis de las necesidades de lo argentino frente a las exigencias de lo ecológico y el medio ambiente y del progreso de la sociedad y las relaciones de lo humano con el entorno existencial.

 

Enumeremos algunos elementos en juego para la posible estructura de una política eco-social:

 

a)     Hoy se trata de satisfacer las necesidades de explotación y de producción y se hiere al planeta. Se producen daños irreparables, contaminación del espacio, de la capa de ozono, atmósfera, cambios climáticos, el suelo, recursos hídricos, la flora, la fauna y la alternancia de ciclos naturales de los que dependen todos los seres vivos.

 

b)     El hombre ve el aumento de la marginación social y la pobreza. Se reinstalan enfermedades y epidemias supuestamente erradicadas. Aparecen nuevos y mortales flagelos. Aumentan la mortalidad infantil y el analfabetismo y se avasallan y destruyen culturas. Un sistema de guerras continuas y diferencias abismales en la calidad de vida.

 

c)     El mundo actual sufre una agonía institucional, social, cultural y física, debido a la separación de la humanidad del mundo natural. El “hombre dominador” genera un modelo de desarrollo perverso. Pese a declaraciones de derechos humanos, civiles y otras tantas, es la lucha dominadora del hombre por el hombre, por etnia, género, posición cultural y económica, edad, etcétera.

 

d)     El futuro cercano nos muestra en algunos un consumo irracional, aumento de bienes innecesarios y continua expoliación de la naturaleza. Para el noventa por ciento restante, la nada, frustración, violencia, criminalidad, incultura, aislamiento y marginación. La vida no es placentera, sólo es un infierno en la Tierra y a él condenamos a los inocentes.

 

3. UN NUEVO MODELO DE PAÍS

 

Un nuevo modelo de país, un nuevo proyecto nacional, debe tener en cuenta la amplia disponibilidad de recursos naturales de la Argentina. Hoy nuestro país utiliza menor cantidad de recursos naturales que durante su etapa de industrialización hacia la década de 1970. Pensar en el uso sustentable de esos recursos naturales es una manera de salir de la trampa de pensar en una sociedad compleja a partir de una única variable: el dólar.

 

Uno de los aspectos incumplidos de nuestra Constitución Nacional es la fijación de los presupuestos mínimos en materia de medio ambiente (Art.41). Esos presupuestos mínimos indican la base sobre la cual deberán ajustarse las legislaciones provinciales. Es decir, que toda ley provincial deberá ser más cuidadosa del ambiente, pero no menos.

 

Los presupuestos mínimos son indispensables para evitar que algunas provincias o municipios ofrezcan a determinadas empresas la posibilidad de contaminar sin restricciones, como una forma de aumentación las inversiones y la ocupación. La estrategia de cambiar medio ambiente por empleos ha sido usada muchas veces en países del Tercer Mundo, con un alto costo de vidas humanas por accidentes e intoxicaciones diversas.

 

De modo que es necesario establecer una legislación que ponga determinados contenidos mínimos para evitar que, al amparo de la situación económica, algunas jurisdicciones se especialicen en atraer industrias contaminantes. La terrible experiencia de los pobladores patagónicos afectados por la explotación de hidrocarburos es un antecedente que debemos evitar que se repita [1].

 

Los presupuestos mínimos de la política ambiental deberían contener, por lo menos:

 

v     El establecimiento de mecanismos muy claros de participación ciudadana en todos los aspectos vinculados con el ejercicio del derecho a un ambiente sano.

 

Los principios acordados internacionalmente a partir de la llamada Agenda 21 establecen al ambiente como una construcción colectiva. La calidad ambiental es responsabilidad de toda la sociedad y la discusión de sus implicancias y la toma de decisiones claves no puede ser delegada en sectores técnicos, gubernamentales o empresarios.

 

v     El carácter público de toda información vinculada con el ambiente, esté en manos del Estado o de empresas privadas (salvo los casos que puedan afectar propiedad intelectual).

 

La responsabilidad social por un ambiente sano es un mandato constitucional. Sin embargo, nadie puede sentirse responsable a partir de la ignorancia. Es sustancial que los ciudadanos tengan el pleno conocimiento de las condiciones ambientales del sitio en que viven, trabajan, estudian, se recrean o se desplazan. El secreto industrial es un caso particular, pero su preservación no puede servir de pretexto para negar información ambiental sustancial.

 

v     La realización de evaluaciones de impacto ambiental previas a la realización de obras o emprendimientos de relevante efecto y su discusión en audiencia pública.

 

Esto significa un modo operativo de transparentar la toma de decisiones en torno de nuevos proyectos que puedan afectar al ambiente. La experiencia indica que los estudios ambientales confidenciales que sólo son analizados por un funcionario se prestan demasiado a situaciones irregulares. Por el contrario, la presencia de la comunidad discutiendo públicamente esos proyectos puede contribuir a mejorar su incidencia sobre el ambiente y la sociedad.

 

v     La prohibición de las sustancias químicas y tecnologías prohibidas en los países de origen o patentamiento.

 

En muchas ocasiones se ofreció como inversión extranjera, como aporte al desarrollo o como nuevas tecnologías, lo que era simplemente la colocación de productos y tecnologías peligrosos, ya desechados por los países del Primer Mundo. Una propuesta sustentable implica establecer mecanismos para defenderse de este tipo de agresiones.

 

v     La facultad de las autoridades locales de controlar las condiciones ambientales de los establecimientos de utilidad nacional y para definir de qué modo se utiliza su territorio.

 

Los principios federalistas implican la necesidad de que provincias y municipios puedan controlar todas las instalaciones del Gobierno Nacional establecidas en su territorio, como también las de empresas privadas que actúan por concesión del Gobierno Nacional. Las instalaciones militares y las asociadas con la defensa nacional son fuentes potenciales de riesgos ambientales [2]. Tienen que poder ser inspeccionadas regularmente por las autoridades locales. Del mismo modo, son muchas las comunidades que rechazan la localización de determinadas instalaciones tales como grandes represas[3] o centrales atómicas[4]. Es necesario mantener el principio por el cual no se puede obligar a una comunidad a recibir una instalación que no acepta, en nombre de un interés ajeno a esa comunidad.

 

v     La explicitación de la prohibición de ingreso de residuos industriales y radiactivos en todas sus formas.

 

Si bien la Constitución Nacional es muy clara en cuanto a prohibir el ingreso al país de residuos industriales y radiactivos, han surgido interpretaciones interesadas, que sostienen que un residuo que ingresa para ser reprocesado no es un residuo sino un insumo. Esto implica el riesgo de especializar a la Argentina en el tratamiento y disposición de residuos de alta peligrosidad, que otros países quieren ver fuera de sus respectivos territorios. Por eso es importante una norma jurídica que evite este tipo de violaciones a los principios constitucionales y estas amenazas a la seguridad ambiental del país.

 

Hablar hoy de medio ambiente equivale a integrar la política ambiental en una política de desarrollo económico y social. Un desarrollo sustentable y equitativo puede basarse en un mejor uso de nuestros recursos naturales. Esto supone incorporar concepciones tecnológicas diferentes de las técnicas “duras” actualmente en boga. El desarrollo de tecnologías sustentables significa apuntar al ahorro de energía, al bajo impacto ambiental, al desarrollo de técnicas intensivas en el uso de la mano de obra.

 

También significa definir una política de desarrollo que:

 

v     En su concepción política integre los conceptos y las estrategias del modelo de Agenda 21, acordado por los distintos gobiernos del Mundo en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro (ECO´92).

 

v     En su tratamiento geográfico utilice criterios de planeamiento por cuencas hidrológicas.

 

v     En su implementación tecnológica ponga el acento en el uso de ecotécnicas y en el desarrollo de fuentes renovables y limpias de energía.

 

4) IMPLEMENTACIÓN DE LA AGENDA 21 EN LOS DISTINTOS NIVELES, NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL.

 

"La Agenda 21" es un plan de acción de las Naciones Unidas para el desarrollo sustentable en el siglo 21, aprobado por 173 gobiernos en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED), celebrada en Río de Janeiro en 1992.

 

Haciendo una síntesis podemos decir:

 

1.      Es el principal documento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo    (CNUMAD).

2.      Es la propuesta más consistente para alcanzar el desarrollo sustentable.

3.      Es un planeamiento del futuro con acciones de corto, mediano y largo plazos.

4.      Es una ruta de acciones concretas, con metas, recursos y responsabilidades definidas.

5.      Es un plan que se obtiene a través del consenso.

 

Si bien en su concepción fue pensada como estrategia de escala nacional, ya en el Capítulo 28 de la Agenda aparece citada por primera vez la Agenda 21 Local donde se insta a todos los municipios y a las autoridades locales de todo el mundo a redactar y ejecutar planes de acción para el desarrollo sostenible en asociación con los sectores relevantes de la comunidad local. Existen también experiencias internacionales de Agendas a nivel Regional.

 

La Agenda 21 Local, que se desprende de la Agenda 21, constituye un medio para llevar a la práctica los conceptos del desarrollo sustentable y para recuperar conocimientos y prácticas locales, así como una oportunidad para impulsar las capacidades individuales y colectivas que ayuden a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de una comunidad.

 

Es importante considerar que, dada la diversidad de procesos productivos, sociales, demográficos y ambientales que se presentan en cada una de las regiones, municipios o comunidades de nuestro país, no existe una fórmula única para promover procesos de Agenda 21 Local. Sin embargo, deben establecerse acuerdos básicos sobre los supuestos y elementos a considerar para su elaboración, que orienten a la sociedad en su conjunto hacia un fin común.

 

Básicamente las etapas para la confección de una Agenda son:

 

1.      A partir de estratégicas de diagnóstico participativo elaborar una Perfil Ambiental del área. (Se trabaja con un listado de problemas ambientales claves, así como una ponderación de los mismos).

2.      Realizar un diagnóstico de la Capacidad local para la Gestión Ambiental (potencialidades y restricciones).

3.      Definición preliminar de una Agenda estratégica de Gestión Ambiental para el área seleccionada. (Surge de la definición de objetivos y acciones que compatibilicen los problemas ambientales priorizados con la capacidad local instalada para su gestión).

 

En nuestro país hay experiencias a nivel local en distintas provincias (Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires, entre otras.) y se está trabajando en la confección de la Agenda para la Ciudad de Buenos Aires.

Ideas clave para lograr una Agenda 21 Local exitosa

Proceso. No es el documento final lo que importa, sino el proceso para producirlo, ejecutarlo y evaluarlo, haciendo que participen los grupos de la localidad, creando interés por el desarrollo sustentable, modificando las actividades económicas del sector gobierno y del sector privado e incrementando la conciencia ambiental y social.

 

Los problemas son oportunidades. Los problemas pueden ser percibidos como oportunidades si se ubican en su contexto y se analizan desde el ángulo y la actitud apropiada. Todo problema encierra oportunidades que pueden ser aprovechadas para transformar la situación actual y ganar en términos de sostenibilidad social, ambiental y económica.

 

La gestión ambiental requiere de visiones sistémicas. Una visión sistémica ubica los elementos de una acción en conexión, para lo cual genera sistemas y subsistemas de influencia mutua y/o complementaria.

 

La transversalidad en la gestión. La mejor forma de ver la realidad no es sectorialmente. De esta manera se edifican listados de demandas o acciones. Se trata de abordar los problemas y sus soluciones transversalmente y ubicando aquellos aspectos que se convierten en factores claves que pueden influir sobre los otros problemas.

 

Participación de los grupos locales organizados. El proceso debe acoger a todos, en especial a los grupos de mujeres, jóvenes, empresas locales, y organismos no gubernamentales, entre otros. Estos grupos son importantes en la medida en que lleven a cabo las decisiones cotidianas. De ahí, que el trabajo de la Agenda 21 Local pueda también verse como un mejoramiento de la democracia.

 

Perspectiva holística. La visión holística ubica al mundo, personas y naturaleza en íntima y sutil conexión, además de reconocer que las distintas corrientes e ideas en el mundo avanzan hacia un todo armónico. Es muy importante ver a la comunidad en forma integral, global, y como parte de algo más grande, la región, el país, el mundo. El concepto se concibe globalmente pero se actúa localmente.

 

Perspectiva de largo plazo. Quienes toman las decisiones necesitan planear y decidir con una perspectiva de mayor plazo y no sólo para el periodo en el que fueron elegidos.

 

Búsqueda de ideas innovadoras. ¿Por qué reinventar la rueda? Muchas soluciones ya existen. Algunas ciudades, municipios, etc., se han especializado en resolver alguno o un conjunto de problemas y sus experiencias pueden ser de utilidad para otros sitios.

 

Aplicar lo que se dice. Para avanzar en realidades complejas con institucionalidades débiles, es necesario contar con una  visión global e integral y actuar sobre problemas concretos y sentidos en la población, para lo cual se desarrollan proyectos pilotos cuya aplicación despierte el interés y la posibilidad de su replicabilidad.

 

5) EL MANEJO DE CUENCAS HÍDRICAS EN UN PROYECTO DE DESARROLLO.

 

Una propuesta para nuestro país

 

En el II Congreso Latinoamericano de Cuencas Hidrográficas (Mérida Venezuela Nov. 1994) se ha definido el proceso de gestión en una cuenca: "El proceso es formular, gestionar y ejecutar un conjunto integrado de acciones sobre el medio natural y la estructura social, económica y legal de una Cuenca Hidrográfica, con participación de la población y usuarios de la misma para alcanzar objetivos específicos requeridos por la sociedad"

 

La gestión integral de cuencas

De acuerdo con un informe de la OPS, la gestión de los recursos hídricos ocupa un lugar preponderante en la gestión ambiental. Las unidades ideales de manejo son justamente las cuencas hidrológicas, a lo largo de las cuales se puede controlar el flujo y el uso del agua.

Con relación al ambiente, implica un proceso continuo de análisis, de toma de decisiones, organización, control de actividades de desarrollo, así como la evaluación de los resultados para mejorar las formulaciones de políticas y su implementación para el futuro.

El proceso de gestión se caracteriza por:

  • Lograr la participación conjunta de autoridades locales, sectores privados y la comunidad organizada.
  • Incorporar el ambiente en la expansión y mejoramiento de la calidad de vida de la población.
  • Apoyar los procesos de decisión e implementación de soluciones.
  • Constituir el marco para coordinar actividades ambientales entre sectores, lugares y actores.

El principal objetivo de conducir un proceso de gestión es tratar en forma integral los sistemas hídricos o cuencas. Se busca aprovecharlos, conservarlos, protegerlos o recuperarlos a fin de satisfacer demandas de la población asegurando su uso para las generaciones futuras.

Las distintas corrientes en torno a la gestión de los recursos hídricos

Los modelos de gestión de los recursos hídricos constituyen un perfil de administración del agua. Le dan una estructura y un marco institucional al manejo del ambiente y aportan propuestas metodológicas. En Francia, una legislación eficiente ha responsabilizado la gestión del agua a las agencias del agua. En el caso norteamericano la ley estipula la propiedad privada del uso del recurso, lo que organiza a los diferentes usuarios de una misma cuenca. El modelo de la CEPAL (Comisión Económica para la América Latina) representa una propuesta metodológica para el manejo integrado de cuencas. A continuación se presentan las ideas básicas de cada enfoque.

El modelo francés: Considera al agua como un patrimonio común de la humanidad. Postula una organización planificada de los usos legítimos del agua basada en una ley que fomenta la concertación entre los usuarios del agua. Garantiza la coherencia de actividades dentro de cada cuenca. Los organismos de control son los comités de cuencas, integrados por representantes de los usuarios, asociaciones locales y del Estado. Los órganos ejecutivos de los comités son las agencias del agua que aplican el principio de «quien contamina paga». Todos los usuarios participan en el consejo de administración de cada agencia.

El modelo norteamericano: La legislación sobre los derechos del agua se basa en las leyes inglesas adoptadas después de la independencia. Se considera que los derechos de «dominio» del recurso agua son de carácter privado. Postula que todo propietario de tierras ribereñas, aquellas tierras que bordean o contienen una masa de agua tiene uso prioritario. Los derechos sobre el agua son privados y pueden comprarse o venderse independientemente de la propiedad de la tierra.

El enfoque de la CEPAL: La CEPAL ha elaborado un marco metodológico para la gestión integrada de cuencas hidrológicas. Postula que todo proceso de gestión para el desarrollo sustentable debe maximizar en forma equilibrada tres planos:

  • Los beneficios sociales (equidad)
  • Los beneficios económicos (crecimiento económico) .
  • Los beneficios ambientales (sustentabilidad ambiental).

Sostiene que el manejo de los recursos hídricos no constituye una actividad aislada del manejo de los recursos naturales de una cuenca.

La gestión integrada se sustenta en la capacidad de una entidad de cuencas para tomar decisiones y diseñar estrategias, con el fin de alcanzar los objetivos deseados por y para un grupo relativamente grande de usuarios que depende y comparte un territorio.[5]

El proceso de gestión de cuencas

Es evidente que hay un atraso entre los avances de los procesos de privatización de servicios públicos vinculados al agua y la creación de mercados de agua con relación a la formulación y aplicación de marcos regulatorios y la organización de la institucionalidad requerida para la gestión integral del agua. Ello puede traer consecuencias muy negativas en varios campos, inclusive para el mismo sector privado a quien se pretende beneficiar. Si bien es fundamental alentar la participación privada dándoles seguridad al inversionista –en particular para fomentar el aumento de aportes de capital hacia el uso beneficioso del agua y la eficiencia basada en la competencia honesta- es esencial recordar que para alcanzar metas de desarrollo sostenible el rol del Estado y de la sociedad civil en la gestión del recurso no puede ser abandonado. Ni la intervención privada ni la propiedad, por sí solos, garantizan que se va a alcanzar una eficiencia en la gestión del uso múltiple del recurso. La privatización puede ser beneficiosa en manos de una empresa usuaria pero no necesariamente sirve para conciliar intereses sociales y ambientales. Los propuso usuarios privados, tales como empresas de agua potable, hidroenergía, riego, recreación, necesitan estar respaldados por una institucionalidad que les asegure que sus derechos serán respetados de acuerdo a las condiciones con que la ley se los asigna. Hoy en día ello no ocurre en muchos sistemas hídricos en los cuales un sector usuario es el dominante.

 

La creación de entidades de cuenca bajo cualquiera de sus variantes, implica la ejecución de una serie de procesos que se pueden llevar a cabo en forma paralela y que son continuos en el tiempo. Estos son:

 

1)     proceso de comunicación y concientización o sensibilización.

2)     Proceso de formación de alianzas y acuerdos entre los actores de una cuenca.

3)     Proceso de legalización de funciones

4)     Proceso de formulación de escenarios, evaluaciones y diagnósticos

5)     Proceso de consolidación operativa de cada usuario del agua. Tiene como meta asistir a cada actor de la cuenca para asegurarse que cumpla con las funciones.

6)     Proceso de organización de la administración.

7)     Proceso de valorización económica y formulación de estrategias. El plan es un elemento que sirve par comunicar las intenciones de ejecución de acciones y coordinar aquellas que así lo requieran, incluyendo la sustentación económica y financiera de cada proyecto.

8)     Proceso de operación del sistema hidráulico compartido.

9)     Proceso de conservación de cuerpos de agua, hábitat silvestre y biodiversidad. Este proceso requiere que los urbanistas integren los cauces naturales en sus decisiones.

10)Proceso de control de contaminación, de recuperación de cursos de agua y zonas aledañas a los ríos, y de recuperación de la capacidad de drenaje a nivel rural y urbano.[6]

 

La gestión integral incluye a todos estos procesos, si alguno de estos falta, puede desmoronarse el sistema, porque no cumplirá con sus objetivos de manejo integral.

 

El valor económico del recurso[7]

El factor más importante en un sistema de gestión de recursos hídricos es la capacidad institucional de hacer cumplir cargos realistas, plenamente controlados, y canalizar el ingreso correspondiente hacia inversiones necesarias. Esto quita importancia al hecho de que las cuencas hidrográficas estén en manos de los estados o del Gobierno federal. Si no existen comités de gestión, la tasa federal sería aplicada por organismos públicos.

A continuación se ofrecen dos experiencias con enfoques distintos:

La experiencia brasileña:

Desde la reciente aprobación de la Ley Federal de Aguas (Ley 9.433, de enero de 1997), Brasil está a punto de llevar a cabo una amplia gama de reformas en el sector del agua, inclusive la introducción de un sistema de determinación de precios de utilización de agua en gran escala. El marco jurídico brasileño de gestión de los recursos hídricos se basa en la distinción constitucional entre aguas federales y estatales. Se denominan aguas federales las que corren a través de fronteras estatales o a lo largo de fronteras de dos o más estados o de un país extranjero. Se denominan aguas estatales las situadas enteramente dentro del territorio de un mismo estado.

A nivel federal, la nueva legislación sobre aguas reconoce el hecho de que el agua es un bien económico (no gratuito), por cuya utilización, en consecuencia, debe cobrarse, a fin de (1) lograr una asignación racional de la misma y (2) crear recursos financieros para un manejo integrado de los recursos hídricos a nivel de las cuencas hidrográficas. La aplicación de la ley requiere aún la sanción de normas reglamentarias detalladas, inclusive criterios de determinación de precios, que están siendo debatidas.

Según el proyecto de reglamento recientemente dado a conocer, los consejos de gestión de cuencas hidrográficas estarán facultados para establecer los precios del agua conforme a principios generales. Aunque en el nuevo sistema de gestión de aguas de Brasil se adoptó el principio francés de una gestión por cuencas, los comités de cuencas brasileños, a diferencia de los de Francia, son entidades formadas espontáneamente por usuarios,13 y la tasa es determinada por ellos y constituye más bien un tipo de precio por servicios que un impuesto.

Hasta ahora Ceará es el único estado que ha establecido cargos por utilización de agua. En noviembre de 1996 introdujo cargos por utilización en gran volumen para usos domésticos e industriales. La política de determinación de los precios del agua se basa expresamente en criterios de capacidad de pago, en que el sector industrial constituye la fuente de la principal proporción de los ingresos, otorgando subsidios cruzados a los hogares y, con el tiempo, a los usuarios rurales. Actualmente los ingresos provenientes del sector industrial representan alrededor del 65% del total, frente a una proporción del consumo que no llega al 5%. En el futuro próximo es probable que esta participación en los ingresos siga siendo alta, ya que la demanda industrial se va a incrementar en virtud del acelerado programa de industrialización que se está ejecutando en la región.

Se sostiene que Ceará ha sido un estado pionero en cobrar por el uso del agua debido a la escasez de este recurso y al no existir ríos perennes en el estado. Ceará no ha tratado de introducir componentes de contaminación en la determinación de los precios del agua, lo que evita un problema bastante complejo. El precio del agua suministrada en grandes volúmenes puede determinarse en forma similar al de cualquier otro servicio público, como por ejemplo el de la energía.

El hecho de que no exista preocupación por la contaminación del agua puede parecer razonable en una región afectada por sequías, aunque la propia degradación cualitativa da lugar a la reducción del suministro de agua. Teniendo en cuenta el programa de industrialización del estado, la determinación del precio de la contaminación del agua podría ser un factor importante de modificación de las modalidades industriales en función de la disponibilidad de agua.

En conclusión, en el caso de Ceará, la solución, más bien que general, debe concebirse como una solución particular a un caso particular. No obstante, la lección principal es de carácter general:  el sistema de fijación de precios para el agua es viable inclusive en las regiones pobres, y puede cumplir un papel decisivo a los efectos de una mejor gestión del agua y una mayor participación de los usuarios.

La experiencia mexicana:

La legislación mexicana sobre agua permite a la Comisión Nacional del Agua (CNA) aplicar el principio de que “el que contamina paga” con respecto a la descarga de agua de las municipalidades y plantas industriales, cuando se superan determinados umbrales de materia orgánica y sólidos en suspensión.

El sistema de cargos por aguas residuales, que rige desde octubre de 1991 y fue revisado recientemente, está destinado a hacer cumplir las normas sobre efluentes y brindar incentivos a las empresas para que inviertan en reducción de la contaminación a los efectos del control de la calidad del agua.

La falta de cumplimiento ha dado lugar a una considerable reducción de los ingresos recaudados. Las principales razones de fracaso del sistema de recaudación consisten en un control ineficaz y en la oposición de los contaminadores.

Dado el alcance nacional del sistema de agua, un control efectivo requeriría recursos que escapan a las actuales posibilidades financieras de la CNA. La falta de participación privada y pública vinculada con la ausencia de información basada en un cuidadoso análisis de las repercusiones previstas para los cargos ha creado oposición de los contaminadores, por razones relacionadas con la competitividad y la distribución.

La versión revisada del texto legal constituye un intento de eliminar esas barreras políticas mediante participación e información y una mayor capacidad institucional. Se cree que un método más participativo y realista puede dar a México la oportunidad de establecer un muy eficaz sistema de incentivos económicos para la gestión del agua y además garantizar la obtención de recursos financieros para mejorar la capacidad institucional.

La versión original de 1991 era un cargo por incumplimiento aplicable exclusivamente a niveles de concentración de contaminantes superiores a los umbrales de tolerancia. La revisión de 1995 fue más allá, convirtiendo a la tasa en un tipo de impuesto aplicado a todos los niveles de concentración. En la versión de 1991 el cargo era pagadero por metro cúbico descargado y variaba en función de las cuatro zonas en que se dividió al país conforme a criterios de disponibilidad de agua. Actualmente se aplica a todas las fuentes de contaminación que descargan efluentes. Sólo se consideran dos indicadores de contaminación:  la concentración de la demanda de oxígeno químico (DOQ) y el total de sólidos en suspensión (TSS).

Mediante revisiones de la Ley Federal de Derechos Hídricos en diciembre de 1995, se introdujeron nuevos procedimientos para calcular los cargos pagaderos:

1.      El cargo dejará de basarse en zonas de disponibilidad de agua, pasando a depender de la capacidad de asimilación de los cuerpos hídricos receptores conforme al uso corriente del agua y al nivel de tratamiento requerido para el volumen de contaminantes que se encuentra en el cuerpo de agua. Se definieron tres categorías de cuerpos de agua: (a) los que requieren escaso tratamiento, (b) los que requieren un tratamiento secundario, y (c) los que requieren un tratamiento más avanzado.

2.      El cargo variará en función de diferentes niveles de contenido de contaminantes. Los niveles de los cargos se determinan tomando como base los costos de reducción, por lo cual varían en función del nivel de control y de la concentración de la contaminación en el cuerpo de agua receptor.

Esta revisión es importante desde el punto de vista económico y ambiental:  primero, porque crea un incentivo permanente para que los usuarios reduzcan el volumen y el nivel de la contaminación descargada, y en segundo lugar porque ahora se tiene en cuenta la capacidad de asimilación del cuerpo de agua.

La Ley Federal de Cargos se revisa anualmente. El principal objetivo de este nuevo enfoque consiste en establecer incentivos para que los contaminadores adopten nuevas prácticas, procesos y tecnologías de reducción de sus emisiones. Este cambio fue orientado, entre otras cosas, por el hecho de que el Gobierno percibió un alto grado de incumplimiento de obligaciones de pago entre los usuarios, vinculado con la crisis económica que azotó al país. En consecuencia se entendió que un enfoque gradual o en varias etapas sería el de más fácil aplicación. Los plazos de cumplimiento de las normas sobre niveles máximos permisibles de descarga en aguas nacionales vencen en los años 2000, 2005 y 2010, lo que está en función del volumen de población en el caso de las municipalidades y de la gama de DOQ en las descargas no municipales.

Vale la pena notar que las tasas aplicadas se vierten en la Tesorería y la CNA recibe cierta proporción de la recaudación para cubrir su presupuesto.

Por último, las inversiones en control de la contaminación del agua que se requerirán en los próximos años para cumplir esas nuevas normas regulatorias serán enormes.
 
(Continuará)

[1] Por ejemplo, el caso de las comunidades mapuches Paynemil y Xatripaiñ, de la provincia del Neuquén, que estuvieron varios años bebiendo agua subterránea contaminada por residuos de la explotación de hidrocarburos del yacimiento Loma de La Lata.

[2] Como lo descubrimos trágicamente con la voladura de la Fábrica Militar de Río Tercero.

[3] La Provincia de Entre Ríos ha dictado una Ley que prohíbe la construcción de represas sobre el Paraná o el Uruguay, debido al impacto ambiental provocado por la central hidroeléctrica de Salto Grande.

[4] Son numerosas las jurisdicciones que se han declarado no nucleares, incluyendo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Tierra del Fuego. Ambas lo han colocado en sus respectivas Constituciones.

[5] Extractado de OPS. El agua, un patrimonio para preservar. 1995

[6] Extractado de CEPAL. Gestión de cuencas y ríos vinculados con centros urbanos. 1999

[7] Capítulo extractado de Seria da Mota, Ronaldo. Aplicación de instrumentos económicos en la gestión del medio ambiente en América Latina: de dificultades teóricas a dificultades prácticas


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