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Asunto: Dos: Un organismo ambiental olvidado
Fecha:Lunes, 23 de Febrero, 2004  15:07:53 (-0300)
Autor:Brailovsky <brailovsky @...........ar>

 
Queridos amigos:
 
En la entrega anterior les habíamos enviado mi participación en una Audiencia Pública referida al Ente de la Ciudad, un organismo ambiental olvidado.
 
En esta entrega ustedes reciben una síntesis de las competencias ambientales del Ente de la Ciudad. La misma ha sido realizada por el Dr. Abel Fleitas Ortiz de Rosas y forma parte de un trabajo más amplio, referido al conjunto de competencias de dicho Ente.
 
El Ente de la Ciudad ha sido vaciado de competencias, entre ellas de las competencias ambientales. Tal vez haya incidido en dicho vaciamiento el carácter de autárquico (es decir, que no depende de la autoridad política de la Ciudad) que le da la Constitución local en su artículo 138.
 
De este texto queda claro que la Ciudad de Buenos Aires tiene las herramientas institucionales para controlar el importante impacto ambiental que realizan las empresas de servicios públicos, incluyendo las concesionadas por el Gobierno Nacional. Usarlas o no usarlas es, como suele suceder, una cuestión de decisión política.
 
Un gran abrazo a todos.
 
Antonio Elio Brailovsky
 
 
La Ciudad tiene que participar en el control de la Luz.
(George Dumesnil de la Tour: "Mujer con una vela", óleo sobre tela, 1631,
 Museo Histórico Lorrain, Nancy, Francia)
 

 

FUNCIONES DEL ENTE ÚNICO REGULADOR RESPECTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS PRESTADOS EN EL AMBITO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES y TRANSFERENCIA DE LOS ORGANISMOS QUE ACTUALMENTE EJERCEN COMPETENCIAS QUE LE CORRESPONDEN

por Abel Fleitas Ortiz de Rozas

 El control ambiental sobre los servicios públicos locales

- Competencia del Ente Único

El Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha recibido de la Constitución y de la ley, dentro de su función de “control, seguimiento y resguardo de los servicios públicos”, especiales facultades para la “defensa y protección del medio ambiente” con respecto a todos los servicios sobre los que tiene competencia, tanto exclusiva como concurrente (art. 138 de la Constitución de la Ciudad, y arts. 2 y 3, incisos m) y n), ley 210). Para ello ha recibido facultades fiscalizadoras, sancionatorias, jurisdiccionales, de información y difusión (arts. 3, 20, 22 y concordantes, ley citada).

La prestación de la mayoría de los servicios públicos puede poseer un importante grado de impacto o contaminación ambiental. Algunos –por su naturaleza y objeto- comprometen de forma más directa el equilibrio ambiental que otros. Tal es lo que sucede –a nivel local- con los de higiene urbana y disposición final de residuos; de transporte, tratamiento, almacenamiento y disposición final de residuos patológicos y peligrosos; o de transporte público de pasajeros; todos ellos sujetos al control del Ente Único en virtud de lo dispuesto por el art. 2º de la ley 210.

De allí la importancia del control –tanto preventivo como sancionador- que efectúen los tribunales o los organismos administrativos involucrados.

Nuestro sistema federal ha dado lugar, con frecuencia, a la superposición legislativa. Coexisten y actúan -no siempre en armonía- disposiciones y normas nacionales y locales de contenido ambiental. Ello provoca que, en materia de control administrativo encontremos faltas de coordinación o superposición de las facultades de control de los diversos órganos –locales, federales e interjurisdiccionales- creados con el objeto de prevenir y regular las causas de la ruptura del equilibrio ecológico ambiental.

¿Cuáles son en este contexto normativo y administrativo las funciones del Ente Único?

De la simple lectura del art. 2º la ley 210 se deduce que siempre que el agente contaminante (actual o eventual) sea el prestador de un servicio público en ejecución del mismo, la autoridad encargada evitar el efecto dañoso para el ambiente o, en su caso, restablecer el equilibrio ecológico de la Ciudad, es el Ente Único Regulador.

Ello nos permite efectuar una primera distinción entre los dos tipos de facultades que ejerce el Ente en materia ambiental: su tarea de control puede ser preventiva.

(Al mencionado inconveniente se suma el hecho de que la legislación referida a esta problemática no está recogida en cuadros normativos únicos ya que el derecho ambiental se encuentra íntimamente ligado al régimen jurídico de los recursos naturales, al derecho de aguas, al derecho agrario, al derecho alimentario, al derecho administrativo, al derecho de los consumidores, etc. En consecuencia, las normas relativas a la preservación del ecosistema se encuentran -muchas veces- incluidas en leyes y decretos relacionados con estas especialidades del sistema jurídico.)

Funciones del Ente Único ejercidas por otros organismos.

La función preventiva reviste una gran trascendencia en materia ambiental. Muchas veces, si el daño ya se ha producido, el mismo es irreparable.

¿Cómo se materializa el control preventivo del Ente?: A través de la  realización de controles e inspecciones periódicos de la actividad e instalaciones de los prestadores; y mediante la información y educación del usuario, esto último, en el marco  de lo dispuesto por el artículo 41 de la C.N. que establece expresamente que “las autoridades proveerán a la ... información y educación ambientales”.

Esta última (la función informativa / educativa) se superpone con la desarrollada por otros organismos con competencia ambiental (locales y federales). Sin embargo, ello no constituye un obstáculo sino una ventaja: descentraliza y aumenta los canales de información.

- Si el sistema preventivo no ha podido actuar eficientemente y se han violado normas legales  o reglamentarias, corresponde poner en marcha la función reparadora / sancionadora del Ente, la que se concreta mediante el ejercicio de su actividad jurisdiccional (resolviendo los reclamos o controversias generadas con motivo de toda acción u omisión que, en ejecución del servicio público, afecte o impacte negativamente sobre el medio ambiente; y aplicando las sanciones impuestas por el marco regulatorio vigente) (art. 3, incisos j) k) y l) y arts. 20, 21 y 22 ley 210) transferencia.

Los órganos de la administración, tienen determinada, con más o menos precisión, su competencia en razón de la materia, del territorio y del grado. “La actividad simultanea de órganos competentes en las mismas materias, en el mismo territorio y de la misma naturaleza funcional, pueden motivar cuestiones o conflictos que obligan necesariamente a una determinación previa, no sólo por la continuidad de la acción administrativa, sino también por la certeza y validez de los actos. Surgen así los conflictos y las contiendas de competencia”.

El control preventivo / educacional, se anticipa a los posibles conflictos tratando de eliminar las causas que los provocan.

La palabra sanción se usa, en un sentido lato y genérico, para indicar cualquier medio del que se vale el legislador para asegurar la eficacia de una norma. Por medio de este control, se tiende a recomponer la situación o bien a reprimir a las  empresas prestadoras que en ocasión de su actividad afecten de algún modo el medio ambiente. Es decir, actúa cuando ya se han  producido los efectos nocivos para el ecosistema.

El Ente se encuentra facultado para verificar el cumplimiento de la legislación ambiental –en general- y de los marcos regulatorios y los contratos de concesión –en particular- (art. 3º incs. a, b y e). También está habilitado para controlar la vigencia de las licencias, permisos, autorizaciones y habilitaciones, inspección que puede tener particular incidencia si la autoridad de aplicación las concedió en forma condicionada al cumplimiento de ciertas restricciones en pos de la  preservación del medio ambiente.

Este constituye también un factor preventivo de gran relevancia. En la medida que el ciudadano conozca sus derechos, va a activar los mecanismos administrativos y judiciales tendientes a prevenir y/o reparar los daños ambientales. Del mismo modo, le permitirá al habitante de la Ciudad, tomar medidas personales con el objeto de protegerse de los efectos nocivos de la exposición a determinados agentes contaminantes, hasta tanto las autoridades recompongan la situación de peligro.

En este sentido se orientan las facultades mencionadas en el art. 3 incs. c y d de la ley 210 y la posibilidad de convocar la  realización de una audiencia pública (a través del Poder Ejecutivo), cuando las obras a realizar por un prestador afecten el ambiente (art. 13 inc. b).

El control reparador/sancionatorio puede ser tanto judicial como administrativo. A nuestro juicio, la actuación judicial no  excluye necesariamente la intervención del Ente Único. Nada impide que una sanción penal coexista con una de carácter  civil (resarcimiento del daño causado) o de carácter administrativo. “El precepto penal puede alguna vez coincidir con los de otras ramas del derecho, pero ello es absolutamente casual e indiferente. Los dos preceptos actúan cada uno en su propio campo y se hace valer cada uno con sus propios medios y sus propias sanciones” (Diez Manuel María. Ob. Cit. Capítulo IV,  num 20, pág. 240)

Otro organismo con facultades en materia ambiental es el Consejo del Plan Urbano Ambiental (Ley 71) que participa de la elaboración, revisión, actualización y seguimiento del plan urbano ambiental o de sus instrumentos vinculados.

Como generalmente una ley conlleva la necesidad de designar una autoridad de aplicación, ello trae aparejado un paulatino crecimiento del aparato estatal, con la consecuencia de que el Estado termina controlando disfuncionalmente la inmensa mayoría de las actividades de los particulares.

Ello es lo que ha sucedido en la Ciudad de Buenos Aires en materia ambiental: coexisten gran cantidad de órganos locales y federales con competencia ambiental.

La máxima autoridad ambiental de carácter nacional es el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente del cual depende la Secretaría de Desarrollo Sustentable y  Política Ambiental.

En el ámbito local, posee competencias en materia ambiental, la  Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público de la cual depende la Subsecretaría del mismo nombre, con facultades en materia de planificación y poder de policía ambiental.

De la Subsecretaría de Medio Ambiente y Espacio Público del GCBA, dependen, entre otros organismos (cuya composición y facultades fueron detalladas en nuestro informe sobre “Facultades del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos en materia ambiental”), la Dirección de Higiene Urbana, la Dirección de Control de la Calidad Ambiental, y la Dirección de Política y Evaluación Ambiental. En su ámbito operan además dos organismos fuera de nivel: el Ente de Higiene Urbana, y el CEAMSE. , se estipuló que como Autoridad de Aplicación de la ley de Evaluación de Impacto Ambiental (Ley 123), operarán  conjuntamente las Secretarías de Desarrollo Económico, de Medio Ambiente y Espacio Público y de Planeamiento Urbano, brindando apoyo técnico y administrativo la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental dependiente de la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público.

Debemos, en consecuencia, determinar en qué casos los mismos deben coordinar su actuación con el Ente Único, o directamente transferirle total o parcialmente sus funciones.

Creemos que la relación entre los entes ú órganos ambientales federales y en Ente Único, es de coordinación. Sus facultades no se superponen, se complementan.

(Compete a la Secretaría la asistencia y planificación en materia de política ambiental en el marco de lo dispuesto por el art. 41 CN, la propuestas de marcos normativos y de los presupuestos mínimos de protección ambiental, la elaboración de diagnósticos, el establecimiento de métodos de evaluación y control de la calidad del medio ambiente en los asentamientos humanos; el registro, clasificación, certificación ambiental y fiscalización de los generadores, operadores y transportistas de residuos peligrosos, de conformidad con la legislación nacional y los tratados internacionales vigentes en la materia, etc. Por otra parte, posee funciones informativas y educacionales tendientes a fomentar la conciencia de la comunidad sobre los problemas ambientales del país y su activa participación, cuyo objeto principal es la dirección, administración y ejecución de los Servicios Públicos de Higiene Urbana con carácter regular en la denominada Zona V cuya actividad comprende la coordinación de un sistema integral donde son parte preponderante el transporte y disposición final de los residuos sólidos domiciliarios; el transporte y disposición final de los residuos industriales asimilables  a los domiciliarios, a través del programa de Servicio a Generadores Privados; las tareas de consultoría y asesoramiento, tanto a nivel nacional como internacional; una política de protección, mantenimiento y creación de Areas Verdes, incluyendo  planes de forestación y suministro de especies arbóreas; colaboración en erradicación y saneamiento de basurales y  cuencas, etc.)

La Ley 71 no ha incluido a una representación del Ente en el Consejo del Plan Urbano Ambiental. Esta exclusión podría subsanarse, o bien reformando legislativamente el art. 2º de la ley 71, o bien postulando a integrantes del cuerpo técnico ambiental del Ente Único dentro de aquellos que deben integrar este organismo asesor a propuesta del Poder Ejecutivo (art. 2º inc. "c” ley 71) o de la Legislatura (art. 2º inc. “d”)

Participación del Ente en órganos asesores en materia ambiental

El Ente Único debería formar parte de los órganos asesores en materia ambiental. Su aporte resulta necesario teniendo en cuenta el impacto ambiental de la gestión de servicios públicos.

Debería incluirse en este grupo de organismos al Ente Único, toda vez que es quien de acuerdo a la ley 210 se encuentra facultado para verificar el cumplimiento de la ley 123 y aplicar las pertinentes sanciones cuando el sujeto pasivo de la evaluación de impacto ambiental es el prestador de un servicio público.

La inclusión del Ente debe procurarse mediante una modificación al Decreto 1120-GCBA-2001 que contemple, además, la transferencia a la órbita del Ente Único de parte del Cuerpo de Inspectores de Control de la Aplicación de la Normativa de E.I.A. creado en el ámbito de la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público, con dependencia funcional de la Autoridad de Aplicación.

 Participación del Ente como Autoridad de Aplicación de la ley de Evaluación de Impacto Ambiental

Actualmente, y por disposición del P.E. (Decreto 1120-GCBA-01) operan conjuntamente como autoridad de aplicación de la ley de E.I.A. las Secretarías de Desarrollo Económico, de Medio Ambiente y Espacio Público y de Planeamiento Urbano, brindando apoyo técnico y administrativo la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental dependiente de la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público.

La única excepción estaría dada por C.N.R.T., en la medida que ésta regula y controla servicios públicos locales (subterráneos y algunas líneas urbanas de autotransporte). En este caso, correspondería que el Ente asuma el control en la materia y le requiera a la comisión la entrega de todos los antecedentes administrativos de los prestadores, pues aquél es el organismo constitucionalmente habilitado para ejercerlo.

Respecto de la relación entre las facultades del Ente y las de los restantes organismos administrativos locales, se plantean algunos interrogantes. Creemos que existen competencias que deberían ser ejercidas por el Ente Único, o en coordinación con el mismo, pero que actualmente detentan otras autoridades del Gobierno de la Ciudad, excluyéndolo.

Analizaremos los cambios que deberían operarse, con las transferencias presupuestarias pertinentes, a fin de darle coherencia a la estructura administrativa ambiental de la Ciudad de Buenos Aires.

Transferencia al Ente Único de las funciones de control ejercidas por la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público.

La Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público y sus dependencias ejercen actualmente gran cantidad de funciones que deben ser ejecutadas por el Ente Único cuando el destinatario del control es el prestador de un servicio público.

De hecho, dentro de sus competencias se encuentra el ejercicio del poder de policía en materia ambiental (establecer y aplicar las regulaciones y normativas necesarias sobre la materia; entender y controlar los servicios de higiene urbana en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; operar como autoridad de aplicación de la ley de E.I.A. y de la de residuos patogénicos; etc.)

Lo mismo ocurre con los organismos que de ella dependen. A título de ejemplo, la Dirección de Higiene Urbana tiene como objetivo formular e implementar la ejecución y control del saneamiento e higiene urbana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; verificar las denuncias y/o anomalías que se presentan tanto en la recolección de residuos, arrojos clandestinos y todo otro problema que se presente en la vía pública relacionado con la materia; etc.

En consecuencia, debe coordinarse con estas áreas del Poder Ejecutivo, actualmente a cargo de las tareas mencionadas, el traspaso del personal y los recursos para el cumplimiento de dichas funciones a fin de evitar la innecesaria superposición de facultades.

Información ambiental

- Competencia del Ente Único

El reconocimiento del “derecho a la información ambiental” se presenta como la posibilidad de acceder a las bases de datos, informes y análisis recopilados o elaborados por los organismos oficiales o por las empresas, vinculados a esa materia.

Podemos distinguir claramente dos sujetos del “derecho a la información”: quien se encuentra obligado a brindarla (sujeto pasivo) y quien posee el derecho a requerirla (sujeto activo). El Ente Único, de acuerdo a lo que surge de la ley 210, posee el doble carácter de emisor / receptor de la información vinculada a las funciones que constituyen su objeto, en general, y a la relacionada con la protección al medio ambiente, en particular.

¿Cuáles serían las responsabilidades del Ente Único a tenor de lo dispuesto por las leyes 104, 210 y 303 (marco regulario en materia de información ambiental)?

Frente a la comunidad en general:

- Organizar actividades de capacitación, campañas educativas y acciones de cualquier índole que tiendan a instruir a la población acerca de sus derechos ante una amenaza al entorno ambiental por parte de los prestadores de los servicios públicos a su cargo (art. 3º inc. “d” ley 210).

- Realizar audiencias públicas cuando las obras a realizar por un prestador de un servicio público local o interjurisdiccional afecten el ambiente (art. 13º inc. “b”);

- Publicar las decisiones en materia de protección ambiental que adopte incluyendo sus antecedentes (art. 3º inc. “s”);

Frente a los pedidos de información ambiental:

De acuerdo a la ley 303 28 sobre “información ambiental”, la solicitud de información debe hacerse ante la Autoridad de Aplicación. Ella remite el pedido al sujeto obligado (salvo que se encuentre en su poder), quien debe enviarle el informe a fin de que ésta haga entrega del mismo al ciudadano.

La ley, en su art. 7º, expresa que la “autoridad de aplicación” es “el organismo del Poder Ejecutivo con competencia ambiental” sin definirlo más explícitamente. Dentro de la administración centralizada, tal competencia la tiene la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público, pero, en lo relativo a la “protección del ambiente, seguridad, higiene y salubridad” de los servicios públicos bajo el control del Ente Único Regulador, la competencia corresponde a éste (art. 3, incisos m) y n), ley 210).

En consecuencia, ante el requerimiento de un ciudadano / usuario / consumidor o de una de las asociaciones que ellos conformen, y en la medida de que se trate de una materia que se encuentre dentro de la competencia ejercida por el Ente (art. 3º inc. “c” de la ley 210), este debe informar y asesorar, por ejemplo, acerca de:

La ley 210 contiene numerosas referencias al derecho a la información, colocando al Ente tanto en el rol de sujeto pasivo (arts. 3º incs. “c”, “d”, “o”, “s”, art. 13º inc. “b”) como activo (art. 3º inc. “r” ley 210).

- la eventual incidencia en el medio ambiente provocada por la prestación de los servicios públicos sujetos a su control;

- la evaluación del impacto ambiental de la actividad actual o proyectada de los prestadores;

- los controles vinculados a la materia efectuados a quienes tengan a su cargo servicios públicos y el cumplimiento por parte de estos últimos de las normas ambientales, siempre dentro del ámbito de control del Ente;

- los programas proyectados por el Ente con el objeto de proteger el medio ambiente dentro de su ámbito de actuación;

- las medidas tomadas por el Ente a efectos de rectificar actividades que amenacen el ecosistema, etc

En el carácter de Autoridad de Aplicación de la ley 303, respecto de los servicios públicos bajo su competencia:

Como dijimos, entendemos que en la materia ambiental vinculada a los servicios públicos sometidos a la competencia del Ente, éste es “autoridad de aplicación” de la ley 303. En dicho carácter, le corresponde:

- prever una adecuada organización y sistematización de la información que se genere en las áreas a su cargo, de conformidad con el procedimiento que establezca la reglamentación de la ley 303 (aún no dictada) (art. 5º ley 303);

- facilitar el acceso directo y personal a la información ambiental que se le requiera y que se encuentre en la órbita de su competencia y/o tramitación, sin perjuicio de adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del normal desarrollo y funcionamiento de sus actividades. (art. 5º ley 303);

- requerir a los organismos públicos o privados la información ambiental que éstos dispusieren, cuando fuera necesaria para el mejor cumplimiento de las funciones del Ente;

- proveer a la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público, para su incorporación al Registro Ambiental (art. 13º y 14º, ley 303), de la información ambiental que obre en su poder y se encuentre bajo su control;

- Funciones del Ente Único ejercidas por otros organismos. Bases para su transferencia.

Actualmente, quien ha asumido el rol de autoridad de aplicación es la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público.

Como primera medida tendiente a concretar la asunción de esta función por parte del Ente Único, el Directorio debería dirigirse al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo a fin de que se efectuen las transferencias de personal y de partidas presupuestarias para el ejercicio de su competencia, dictar una reglamentación para el cumplimiento de la ley 303 en la órbita de su competencia, y comunicarla a la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público, a los prestadores de servicios públicos, y a la Defensoría del Pueblo de la Ciudad (art. 137 de la Constitución local). 


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