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Asunto: ¿DEBEN SEGUIR EXISTIENDO LAS LEYES SECRETAS?
Fecha:Jueves, 12 de Mayo, 2005  13:09:32 (-0300)
Autor:Antonio Elio Brailovsky <brailovsky @...............ar>


 
Queridos amigos:
 
Uno de los aspectos más inverosímiles de nuestro sistema institucional es la subsistencia de leyes secretas. Herencia de más de una dictadura, sobrevivieron por ser funcionales a cierto tipo de intereses a pesar de ser absolutamente incompatibles con nuestro sistema constitucional.
 
Supongo que es innecesario recordar que la calidad institucional de una sociedad mejora cuando los ciudadanos pueden conocer todas las leyes que los rigen. Y que la existencia de normas secretas puede dar origen a todo tipo de abusos, de los cuales los sobresueldos a funcionarios y el soborno a legisladores son los más conocidos, pero no los peores que pueden existir.
 
En esta estrega ustedes reciben algunos comentarios sobre las implicancias de tener un sistema que esconde algunas de sus normas vigentes.
 
Un gran abrazo a todos.
 
Antonio Elio Brailovsky
 
La ley está para motrarla, no para esconderla (Philippe de Champaigne:
 "Moisés y los Diez Mandamientos", 1648, óleo sobre tela, Museo del Hermitage, San Pertersburgo)
 

 

DECLARACIÓN DE NULIDAD DE LAS LEYES SECRETAS

Por Lic. Antonio Elio Brailovsky

En la recordada novela de Alejandro Dumas, "Los tres Mosqueteros", una orden secreta juega un rol clave en la trama literaria. Un esbirro del cardenal Richelieu lleva un documento firmado por el cardenal que dice: "Es por mi orden y para la seguridad del Estado que el portador de la presente ha hecho lo que ha hecho". El papel le sirve para cometer algunos crímenes hasta que D´Artagnan se lo roba y comete otros crímenes de signo contrario.

El ejemplo literario puede darnos una idea del tipo de abusos que permite la existencia de normas secretas de todo tipo y su incompatibilidad con un orden jurídico democrático. Se ha pretendido defender su existencia argumentando la necesidad de acciones secretas por parte del gobierno en nombre del interés común. Se trata de una confusión de niveles. Una cosa son acciones puntuales secretas y otra muy distinta son normas generales secretas. Porque el carácter distintivo de la ley es que es una norma de carácter general, aplicable en una amplia gama de circunstancias.

Para realizar acciones secretas no se necesitan normas secretas. Por el contrario, se requieren normas explícitas que fijen límites muy estrictos al secreto gubernamental. Sin duda que en toda sociedad son necesarias acciones de gobierno que no pueden darse a publicidad, pero es necesaria una discusión pública de los espacios de secreto admisibles, y compatibles con un orden constitucional.

En principio, la mayor parte de la doctrina considera admisible el secreto en los siguientes casos:

  • En temas vinculados con la defensa y seguridad nacional.

  • En cuestiones vinculadas con la investigación de delitos y la lucha contra la delincuencia.

  • En determinados desarrollos tecnológicos que puedan ser plagiados por competidores.

Se trata, sin duda, de casos limitados. Pero entre nosotros se ha producido un abuso del secreto, que ha sido empleado para el pago de sobresueldos a ministros y sobornos a legisladores, según la escasa información que ha trascendido sobre el tema, lo que permite inferir una operatoria sistemática de actividades ilegales.

Las leyes secretas son inconstitucionales

A respecto, el jurista argentino Néstor P. Sagüés sostiene que "la Argentina tiene así el discutible privilegio de pertenecer al club legislativo más curioso del mundo: el de países con leyes secretas. Muy pocos, en rigor de verdad, se animan hoy a inscribirse en él". Sagüés asume que "es evidente que las leyes secretas son un tema de derecho-ficción." Y que "...para darles algún andamiaje y apariencia de legitimidad, parte de la doctrina argentina ha puesto en marcha institutos a su vez anómalos y sibilinos, como las sesiones secretas, las promulgaciones secretas, la ejecución secreta de la ley, la exención de revisión de constitucionalidad, el libro de leyes secretas,.. una verdadera pesadilla jurídica en definitiva". Recordemos que no hay nada en nuestro orden constitucional que autorice la existencia de normas secretas y, por el contgrario, todo el espíritu y la letra de nuestra Constitución apuntan a la publicidad de las leyes.

Un argumento para aceptarlas fue que nuestro sistema acepta las sesiones secretas del Senado, en los acuerdos para la designación de embajadores. Sin embargo, allí la discusión es secreta para evitar que un país extranjero tenga información sobre algún aspecto cuestionable de la personalidad del futuro embajador y ello le sirva para extorsionarlo. La discusión es secreta, pero lo que allí se resuelve se publica, como exige la Constitución para todas las leyes. No es, entonces, un argumento aceptable.

Podemos señalar que se trata de un modo de operar en el que se encuentran afinidades con alguna dictadura latinoamericana. La tiranía del general Pinochet, en Chile, dejó como herencia una serie de normas secretas. Y, al igual que en la Argentina, algunos de quienes se perjudicaron con esas normas secretas durante la dictadura, procuran mantenerlas durante la democracia. Tenemos motivos para pensar en actitudes corporativas de quienes prefieren ejercer el poder sin someterse a los controles que el orden constitucional implica.

Horacio Daniel Piombo dice que "Emerge como racional y lógico, de la propia naturaleza de las cosas, que la sumisión a las normas exige informaciones destinadas a posibilitar el conocimiento. Nada es más tiránico y cruel que castigar a un hombre por haber desobedecido una ley que no ha podido conocer" . La situación no es puramente teórica: sabemos del caso de un ex Ministro que fue llevado a la Justicia por haber divulgado el nombre de un agente de inteligencia, lo que estaría prohibido por una ley secreta. El Código Penal en su artículo 157 establece penas a los funcionarios públicos que "revelen hechos, actuaciones o documentos que por ley deban quedar secretos". Es decir que se castiga solo aquello que en virtud de lo mandado por una ley deba mantenerse oculto. ¿Podemos aceptar que se castigue a alguien por haber violado el contenido de una ley secreta?

Por otra parte, ¿cómo se entera la Justicia del contenido de esa ley secreta, para saber si efectivamente se incumplió? La Cámara de Apelaciones de Rosario dictaminó que si alguien quiere hacer valer en un juicio una ley secreta, no le basta con mencionarla sino que tiene que mostrarla al juez. Nuevamente estamos ante un callejón sin salida: para aplicar la ley, el juez tiene que conocerla. Las leyes se conocen (y se sabe que ése es el texto verdadero y no una adulteración o una falsificación) porque están publicadas en el Boletín Oficial. Pero aquí el juez llega a conocerlas porque una de las partes de un juicio le da un papel y le dice que ésa es la ley. ¿Cómo sabe el juez que no le están mintiendo? ¿Cómo sabe que ese papel no fue fraguado un momento antes?

Pero además, si esto llegara a funcionar (lo que dudo) significaría crear un doble sistema judicial: el de los ciudadanos comunes, que conocen sólo una parte de las leyes que existen y el de un grupo de privilegiados, que conocen más leyes que el resto de los ciudadanos.

A esta altura de las cosas, nuestro sistema republicano de gobierno va perdiendo mucho de su esencia.

De ahí que el requisito de la divulgatio promulgationis fuera visto desde antiguo como esencial para la validez de los mandatos del legislador e incluido en las definiciones de ley, como las ofrecidas por Santo Tomás de Aquino - "ordenación de la razón enderazada al bien común y promulgada por quien tiene el cuidado de la comunidad..."

Marienhoff dice con respecto a la publicación de las leyes que respecto a los habitantes o administrados, la publicación de la ley es un corolario de lo expresado en el precepto constitucional con respecto a que "ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohibe". Sin embargo, afirma que una ley aprobada o promulgada es obligatoria para el Poder Ejecutivo, aunque no la publique, ya que procediendo la ley de la actividad estatal, el Estado, órgano creador del derecho, no podría alegar el desconocimiento de la ley. No me queda claro de qué manera yo puedo obligar a un gobierno a que cumpla con lo que dice una ley que me prohiben conocer.

Se trata de un error frecuente en este autor, quien suele confundir a los ciudadanos con administrados. Esto lo lleva a negar derechos elementales como lo es el saber qué ley está rigiendo o qué ley deben contribuir a pagar. Llama la atención la liviandad con que Marienhoff las acepta, dando implícitamente por sentado que todas ellas se refieren a aspectos administrativos que deben mantenerse ocultos. Pero ¿y si tuviéramos normas secretas de índole política? Un tratado internacional es una norma que necesita de una ley para perfeccionarse. En la lógica perversa del sistema, podrían perfectamente existir tratados internacionales secretos.

¿De qué podrían tratar las leyes secretas?

A modo de ejemplo pueden mencionarse algunas normas secretas, de las que se saben, al menos, los títulos:

  • La Ley "S" No 18.302, referida a los gastos reservados, que a su vez se vincula con el decreto-ley "S" 5.315 del 22 de marzo de 1956.

  • La ley "S" No 19.373/71 que contiene disposiciones que rigen al personal civil de la SIDE y la ley "S" N 20.195/73, sancionada y promulgada el 28 de febrero de 1973 durante el Gobierno del Gral. Lanusse y que contiene misión, funciones y otros aspectos relativos al mismo organismo.

  • La ley "S" No 22.122/79 que autoriza la existencia de una sociedad del Estado, cuyo estatuto fue aprobado por el Decreto presidencial N o555/82.

Agregamos un decreto secreto, más reciente (1995), que se refiere al pago de viáticos a funcionarios del Poder Ejecutivo. En el mismo año se establece (decreto 382/95) que sólo podrán solicitar, mediante nota fundada, copia de los decretos y leyes secretos los miembros del Gabinete Nacional y los presidentes de las Cámaras legislativas, estos sólo por solicitud de alguna de las comisiones parlamentarias. Es sugestivo el escaso esfuerzo realizado por conocer su contenido.

De estas normas se conocen solamente los títulos, y se infiere que los títulos describen el contenido. Sin embargo, no podemos descartar que se agreguen a una norma disposiciones relacionadas con temas diferentes del que aparece normado. Es un error de técnica legislativa que aparece con frecuencia en las leyes que se publican, de manera que no podemos descartar que haya leyes secretas que traten de temas completamente diferentes de los que indica su título.

Vale la pena recordar que no se puede asimilar leyes secretas solamente con organismos de espionaje ni solamente con manejo de fondos reservados. Hasta tanto no se conozca la totalidad de las normas secretas no se puede afirmar a priori de qué están hablando. Es decir, que pueden ser normas que no deben conocer los enemigos de la Nación o (como ha venido sucediendo hasta ahora) normas que deben ser ocultadas a los ciudadanos de la Nación.

Recordemos que el punto culminante de la corrupción de la década de 1930 fue el Pacto Roca-Runciman, por el cual se entregó a Gran Bretaña el manejo del comercio de carnes, del sistema de transportes urbanos y se creó un Banco Central manejado por los bancos ingleses. Los peores aspectos de esa entrega del patrimonio nacional estaban en cláusulas secretas de ese pacto internacional. De manera que me parece una ingenuidad reducir el problema de las leyes secretas a los sobresueldos pagados a algunos amigos del poder de turno.

Por otra parte, la resistencia de quienes conocen sus contenidos a divulgarlas sugiere que allí podría haber algo más que la estructura orgánica de los organismos de espionaje o el manejo de unos pocos millones para pagar favores políticos. ¿Hay compromisos militares con algún otro país del mundo? Sabemos que el Presidente norteamericano Franklin D. Roosevelt utilizó una ley secreta para financiar la construcción de la primera bomba atómica. Y que el presidente argentino Carlos Pellegrini usó una ley secreta para comprar fusiles que se utilizarían en una eventual guerra con Chile. No es descabellado, entonces, suponer que una norma secreta puede tener propósitos militares de algún tipo.

¿Hay compromisos económicos que no deben conocerse? ¿Alguna de estas normas secretas perfecciona una extorsión financiera que los argentinos debemos pagar pero que no tenemos derecho a conocer? ¿Se asumió algún compromiso secreto durante el proceso de privatizaciones? ¿En algún momento se tomaron decisiones secretas en alguna negociación o renegociación de la deuda externa? ¿O quienes tenían en sus manos un arma tan formidable como la sanción de normas secretas la usaron sólo para pequeños negocios domésticos?

El debate sobre las leyes secretas parece hoy empantanado en una serie de conflictos corporativos. Muchos de los que las desconocen piden conocerlas para poder decidir también ellos si corresponde que sigan siendo secretas o si hay que ordenar su publicación. Pero el agregar nuevos privilegiados a la lista no nos aproxima a un régimen republicano.

El tema hace a una cuestión de principios fundamental para el mantenimiento de un orden democrático. No es posible distinguir entre leyes secretas buenas y leyes secretas malas. Su propia existencia es inadmisible y configura un peligroso avance del autoritarismo.

¿Qué se puede hacer con ellas?

Con respecto a la salida de esta situación, hay tres posibilidades, cada una de ellas vinculada con uno de los poderes del Estado (por supuesto que las tres implican darlas a conocer en su totalidad):

  • La primera es sólo publicarlas, lo que significa sacarlas de su estado de excepcionalidad y asimilarlas al resto de las leyes. Corresponde al Poder Ejecutivo Nacional. Al respecto, ha habido un planteo explícito de no hacerlo, lo que es comprensible: quien acepta desde el principio ser poseedor de un secreto puede no tener interés en compartirlo con sus conciudadanos. Es decir, que es improbable lograr ningún avance por esta vía.

  • La segunda es derogarlas, es decir, que dejen de existir como tales. Corresponde al Congreso Nacional. Esta alternativa tiene la dificultad de que acepta la legitimidad de las leyes secretas durante su tiempo de vigencia. Es decir, que si alguna de estas leyes obliga económicamente al Estado con una empresa, un organismo financiero o un gobierno extranjero, inmediatamente se generará un juicio para pedir una indemnización por esa obligación.

  • La tercera es declararlas nulas, es decir, no aceptar que hayan tenido vigencia nunca, por sus vicios de origen. Corresponde a la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Esta alternativa supone que el Estado no queda obligado a nada por una ley que ha sido declarada inexistente. Por supuesto que esta alternativa supone un importante desorden en todos los andamiajes institucionales construidos sobre las leyes secretas. Pero quienes las impulsaron y sostuvieron sabían perfectamente que nuestro régimen institucional no admite su existencia, por lo cual parece razonable que se hagan cargo de resolver los problemas que originaron al actuar de esta manera.


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