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Defensoría Ecológica
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Asunto: Tres: Ecología y participación ciudadana
Fecha:Viernes, 8 de Agosto, 2003  16:46:26 (-0300)
Autor:Antonio Brailovsky <abrailovsky @..............ar>

 

 
Queridos amigos:
 
Tal vez si insistimos todos los días en recordar los derechos ciudadanos que existen y mucha gente no ejerce porque no conoce su existencia, logremos que más y más personas puedan reconocerlos como propios y ejercerlos.
 
En esta entrega ustedes reciben la tercera y última parte de un trabajo mío sobre ambiente y participación ciudadana, con los derechos que la Constitución y las leyes otorgan, pero no muchos conocen.
 
Un gran abrazo a todos.

Antonio Elio Brailovsky
Defensor del Pueblo Adjunto
de la Ciudad de Buenos Aires
 
  
 
Vamos a insistir en la participación ciudadana hasta el día del Juicio Final.
("Juicio Final", en el Apocalipsis del Beato de Liébana, Burgos, 1175)
 

ECOLOGÍA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

(Tercera y última parte)

 

                                                                                                Por Antonio Elio Brailovsky

 

7. Defensor del Pueblo:

 

El Defensor del Pueblo es un funcionario independiente, que actúa en el marco del área parlamentaria (o del Concejo Deliberante, en el caso de los municipios), encargado de recibir quejas de los vecinos ante arbitrariedades del poder administrador y canalizar sus demandas.

 

A escala municipal, el Defensor del Pueblo es una herramienta idónea para canalizar la participación popular en temas ambientales, siempre y cuando la normativa existente le garantice un alto grado de independencia con respecto del poder administrador, al que se supone debería controlar. El principal riesgo de esta institución es que quede sujeto a ocasionales mayorías en los concejos municipales y termine representando al mismo poder administrador. Está claro que la Defensoría no puede ser otro lugar que se disputen los partidos políticos o las organizaciones sociales. La sociedad quiere algo diferente de una pelea más por cargos públicos o por espacios de poder.

 

Al mismo tiempo, el establecimiento de mecanismos participativos lleva a pensar de otra manera los objetivos de esta institución. Bajo el sistema tradicional, el Defensor del Pueblo se ocupaba de actuar como intermediario entre un Estado cerrado y una sociedad civil que sufría sus abusos. En ese contexto, era inevitable que se convirtiera en una mera oficina de quejas. Los errores en la facturación de impuestos municipales o la invasión de espacios verdes eran el tipo de temas más frecuentes.

 

Pero la actual tendencia a establecer mecanismos de participación pública hace de la Defensoría el lugar adecuado para ponerlos en movimiento. Audiencias públicas, consejos consultivos para la gestión de diversas actividades, mesas de trabajo y consenso para los espacios verdes, juicios en defensa del interés común, ejercicio del derecho a la información, integración de las organizaciones no gubernamentales, son algunos de los temas pendientes, que van más allá de la mera oficina de quejas. Son el embrión de nuevas formas de relación entre la sociedad y el Estado.

 

Aún no se ha hecho el necsario balance de la actuación de las Defensorías del Pueblo en Argentina y en el resto del mundo. Es decir, que el pueblo aún no ha dicho si se siente adecuadamente defendido por el actual modelo de Defensoría o si requiere que haya cambios. Por ejemplo: ¿se tiene que parecer al suave ombusdman sueco o al duro tribuno de la plebe de la antigua Roma? Vale la pena hablar un poco de las diferencias entre uno y otro:

 

  • El modelo del ombudsman sueco es lo que en el lenguaje técnico se suele llamar una "magistratura de opinión". El ombudsman es alguien que emite una opinión sobre cómo deberían hacerse las cosas. Esa opinión se llama "recomendación" y las autoridades no tienen obligación de cumplirla. La principal herramienta que tiene el ombudsman para defender al pueblo es el prestigio de su cargo y de su trayectoria personal, los que hacen que contradecirlo tenga un costo político alto para los funcionarios. Por sus mismas características, el ombudsman actúa en representación del pueblo pero sin estar acompañado por el pueblo. Esto hace que en ciertas situaciones haya sido criticado por distender los conflictos sociales sin lograr resolverlos.
  • Por el contrario, el tribuno de la plebe de la Roma antigua es un caudillo. Su rol no es remplazar al pueblo en el reclamo sino liderar los movimientos sociales que buscan reformas profundas. Es un orador que se enfrenta al Senado para defender las causas populares. Su casa debe tener siempre la puerta abierta para recibir a aquellos que estén injustamente perseguidos. Atiende casos individuales pero también impulsa leyes que procuran el cambio social y la redistribución de la riqueza en beneficio de los sectores más postergados. Esto hace que haya tenido fuertes enfrentamientos con los sectores de poder de la vieja Roma.

 

En todo esto, el rol de la Defensoría es, también, pedagógico: por su independencia de los poderes constituídos, es el ente que puede acompañar este proceso de aprendizaje de la sociedad local. En los municipios pueden abrirse espacios de participación muy importantes. El riesgo es que participen los mismos de siempre, es decir, las organizaciones vecinales  asociadas a los partidos políticos, y el resto de la gente se quede afuera.

 

Para superar la lógica del comité, las respectivas Defensorías de cada Municipio tendrán que mover la imaginación popular en nuevas formas de relacionarse. En particular, utilizar la iniciativa legislativa del Defensor del Pueblo para canalizar los proyectos de la gente común sobre su municipio.

 

8. Institucionalización del rol de las organizaciones intermedias:

 

Los organismos de Naciones Unidas fueron los primeros en incorporar organizaciones no gubernamentales como veedores en sus encuentros internacionales. Su rol es particularmente activo en las cuestiones de mujer y de medio ambiente.

 

Los organismos vinculados con proyectos de saneamiento tanto a nivel provincial como municipal, podrían incorporar la práctica de agregar a sus directorios algunos representantes de las organizaciones de usuarios. Esta práctica está cada vez más difundida en la gestión de los servicios públicos y parece lógico extenderla a la gestión de servicios ambientales.

 

9. El procedimiento de doble lectura en la sanción de normas ambientales:

 

En la mayor parte de la bibliografía sobre participación pública, se omite el procedimiento de doble lectura para la sanción de normas legislativas (leyes u ordenanzas municipales), debido a su novedad y a la falta de experiencia en su funcionamiento.  Este procedimiento ha sido incorporado a la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, como una forma de ampliar la participación pública en la sanción de las normas ambientales.

 

        El procedimiento ha sido fijado para la aprobación de los respectivos Códigos y Planes y apunta a generar un amplio grado de participación pública.

 

         "Tienen el procedimiento de doble lectura las siguientes materias y sus modificaciones":

1. "Códigos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación".

2. "Plan Urbano Ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires".

        La técnica participativa que se ordena es la siguiente:Art. 90. "El procedimiento de doble lectura tiene los siguientes requisitos":

1"Despacho previo de comisión que incluya el informe de los órganos involucrados".
2. "Aprobación inicial por la Legislatura".
3. "Publicación y convocatoria a audiencia pública, dentro del plazo de treinta días, para que los interesados presenten reclamos y observaciones".
4. "Consideración de los reclamos y observaciones y resolución definitiva de la Legislatura"[i].
        Esto supone (al menos, en teoría) institucionalizar el diálogo, la propuesta y el reclamo social en un grado inédito en nuestro sistema legal. Para todos los municipios, la posibilidad de aplicar un método de doble lectura en la sanción de las ordenanzas ambientales significa comprometer a la comunidad en la continuidad de las tareas a realizar.
 

10. Evaluación previa de impacto ambiental:

 

        La evaluación del impacto ambiental de determinados proyectos constituye un procedimiento jurídico administrativo destinado a otorgar racionalidad ambiental a la toma de decisiones.  El procedimiento existe en la Provincia de Buenos Aires, aunque de una manera muy limitada, ya que sólo afecta a los proyectos industriales y se reduce a un procedimiento confidencial, que queda librado a la buena fe de la autoridad de aplicación.

 

        Nuestro punto de vista es que es necesario ampliarlo a todo tipo de proyectos de envergadura (incluyendo las normativas urbanas, no solamente las obras físicas) y que deben encontrarse mecanismos participativos para el control social de dichas evaluaciones.

 

        La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ordena en su  Art. 30 que: "Establece la obligatoriedad de la evaluación previa del impacto ambiental de todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto y su discusión en audiencia pública".

 

        Es necesario recordar que todos los créditos internacionales contienen cláusulas que exigen la realización de estudios previos de impacto ambiental para cualquier obra relevante, pública o privada. No puede decirse que este punto ahuyente a los inversores del exterior, ya que es habitual en todos los países del Norte.

 

          Las diferencias entre las consecuencias ambientales de las represas de Yacyretá y de Salto Grande obedecen a que los equipos técnicos de Salto Grande cumplieron con esas especificaciones, mientras que los de Yacyretá no lo hicieron. Es decir, que en Argentina se han realizado evaluaciones de impacto ambiental en grandes obras, con resultados favorables.

 

        La discusión en audiencia pública es indispensable para evitar que se desvirtúen los objetivos de la evaluación. Un ejemplo interesante es la evaluación del impacto ambiental del yacimiento minero de El Pachón, en la alta cordillera de San Juan. Fue aprobado por expediente confidencial durante el último gobierno de facto, y el autor de este trabajo tuvo acceso al mismo. Allí se anunciaba que se derivarían los efluentes del proceso productivo (de muy alta toxicidad) a un dique artificial, el que no correría riesgos de romperse, porque "no se encuentra en zona sísmica". La afirmación de que la cordillera de San Juan no es zona sísmica sólo puede sostenerse en un expediente confidencial, pero nadie se atrevería a defenderla en una audiencia pública.

 

        El artículo 26 de la ley de Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente de la Provincia de Mendoza define al procedimiento de Evaluación Previa de Impacto como aquel destinado a identificar e interpretar, así como a prevenir las consecuencias o efectos que acciones o proyectos públicos o privados, puedan causar al equilibrio ecológico, al mantenimiento de la calidad de vida y a la preservación de los recursos naturales.

 

        Hemos empleado para denominar a este instrumento procesal de preservación ambiental la voz Evaluación Previa de Impacto Ambiental y no la voz Evaluación de Impacto Ambiental (E.I.A.) que es habitual en la doctrina, para resaltar la condición de previa que hace a la esencia de esta figura administrativa-procesal. Tomado de una recomendación efectuada por el Parlamento Ecológico Nacional. El tema ha sido incluído también en la Constitución de Jujuy (art. 123), la de Río Negro (art. 84), la de Tierra del Fuego (art 55), etc. La obligación de publicidad de los estudios de impacto ambiental se encuentra en la Constitución del Brasil (art. 225).

 

        Ha sido incorporado a la Constitución y la legislación de la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, el Ejecutivo local ha hecho lo posible por evitar su implementación en grandes proyectos, tanto públicos como privados, por temor a la confrontación de ideas que puede surgir de las respectivas audiencias públicas.

 

        La implementación de mecanismos de evaluación previa del impacto ambiental de las principales actividades y proyectos puede llevar confianza a la población afectada, en el sentido de hacer transparentes todos los pasos del proceso de decisión e implementación de las políticas ambientales. Es claro que existen motivos simétricos para que esta institución encuentre fuerte resistencia entre los sectores del poder económico y político.

 

11. Referéndum, plebiscito y consulta popular:

 

        La utilización, a escala nacional, provincial y municipal, de mecanismos electorales de consulta popular apunta a comprometer a toda la población en la toma de una decisión difícil y que requiere de un muy amplio respaldo de consenso para poder llevarse a la práctica. Están claros los motivos por los que nadie ha intentado plebiscitar cuestiones tales como la forma de pago de la deuda externa, por ejemplo.

       

        Su introducción al comienzo de la recuperación del régimen democrático para definir el conflicto limítrofe con Chile en la zona del Beagle le dio un sentido de cosa trascendente, coherente con el empleo que se le dio en Europa en el período inmediatamente anterior: se lo usó para definir leyes a propósito del divorcio, del aborto, de la construcción o no de centrales atómicas, o de la permanencia de España dentro del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).

 

        Pero además de utilizarse para las grandes cuestiones estratégicas o éticas, tiene validez su empleo en las cuestiones cotidianas de la administración local. Para pensar en su aplicabilidad a la gestión ambiental podemos tomar dos ejemplos municipales recientes, que, además, tienen un enfoque ambiental:

 

        La convocatoria realizada por el municipio de Mar del Plata para pedir autorización para crear un nuevo impuesto municipal. El Intendente Municipal había prometido en su campaña electoral no aumentar los impuestos. Una vez asumido dicho cargo, se encontró con que la disponibilidad de fondos del Municipio y la deuda contraída por la administración anterior hacían imposible cumplir con el programa de obras públicas planteado. Una parte sustancial del plan de obras públicas es la ampliación de la red cloacal e infraestructura de saneamiento ambiental para los sectores de menores recursos. El Municipio planteó que dichas obras (consideradas como imprescindibles y urgentes por la mayor parte de la población) requerían un impuesto especial. Como esto contradecía las afirmaciones preelectorales, se llamó a una consulta popular, que arrojó como resultado un SI por amplio margen[ii].

 

        Este resultado no significa que una consulta popular sea manipulable por la autoridad para dar siempre los resultados deseados. El caso opuesto es el del municipio de Choele-Choel (Río Negro), en el que se planteó una consulta popular para definir la nueva traza para un brazo del río Negro. Se trata de un río en intenso trabajo de erosión natural y sedimentación, que crea y destruye islas continuamente. Estos procesos habían taponado un viejo cauce que bordea la ciudad y que define una isla (la Isla 92), que actualmente cumple funciones de reserva ecológica, aunque muy alterada.  Se requería una obra de saneamiento que podía consistir en el dragado del viejo cauce y la rehabilitación de la isla como reserva ecológica. O, por el contrario, se podía abrir un canal de drenaje, taponar el viejo cauce y construir un parque y una avenida encima del relleno. El Municipio llamó a una consulta popular para avalar su proyecto de rellenamiento del cauce antiguo y parquización de la zona. La propuesta oficial resultó derrotada a pesar de haber puesto todo el peso del aparato municipal en la campaña electoral y haberse enfrentado a vecinos que carecían de experiencia, organización y fondos para hacer su propia campaña[iii].

 

        En otros palabras, que el resultado de una consulta popular a escala municipal no es un simulacro de participación pública, en el cual el electorado puede manipularse libremente. Por el contrario, la impredecibilidad de los resultados lo muestra como una herramienta idónea para que la comunidad exprese su punto de vista sobre los temas ambientales.

 

12. Recurso de Iniciativa:

 

        Las razones por las cuales vale la pena institucionalizar una forma de iniciativa popular en la sanción de leyes y ordenanzas municipales es que hay situaciones en las cuales existen obstáculos para la sanción de determinadas leyes u ordenanzas pedidas por los vecinos. Un caso trágico fue el pedido de un importante sector de la ciudadanía uruguaya de derogar las leyes de impunidad que protegían a los militares que habían cometido crímenes de lesa humanidad durante la última dictadura.

 

        Los partidos políticos no estaban dispuestos a acceder a dicho pedido, ya que los militares citados a declarar por los jueces no se habían presentado y la fuerza pública se había negado a llevarlos de un modo coercitivo. Las leyes de impunidad eran, para los políticos del gobierno, un recurso indispensable a la gobernabilidad del sistema, ya que el juzgamiento de los militares era materialmente imposible. Recíprocamente, para un sector muy amplio de la ciudadanía, ese juzgamiento era un imperativo ético y no estaban dispuestos a defender un sistema político que no garantizara la justicia.            

 

        Los reclamantes lograron un porcentaje de firmas que les permitió el tratamiento parlamentario del tema. Como el Parlamento no accedió a su pedido, el tema fue plebiscitado, con resultados negativos.

 

        Un caso de aplicación de esta herramienta a escala municipal fue en el municipio de General Roca, en la provincia de Río Negro, con respecto a un proyecto de ordenanza de defensa del patrimonio urbano. En uno de sus artículos, la ordenanza aplicaba sanciones a quienes dañaran los frentes de las viviendas, lo que era aplicable a las pintadas políticas. Como se trataba de la principal forma de comunicación durante las campañas electorales, el Concejo Deliberante no accedió a los reiterados pedidos de los vecinos, quienes lograron imponer la ordenanza por la vía de este recurso de iniciativa.

 

13. Revocatoria del mandato de funcionarios:

 

        La posibilidad de que los ciudadanos remuevan mediante el voto popular a quienes consideran malos funcionarios (sean funcionarios electivos o designados por la autoridad) actúa como un reaseguro de confianza en las instituciones. El que sea posible hacerlo puede llegar a ser suficiente incentivo de confianza y estímulo para la participación pública, aunque no haya razones para utilizar esta herramienta.

 

        Es necesario evitar que este mecanismo lo utilicen los partidos políticos para sancionar a aquellos legisladores rebeldes a los que no logren disciplinar. Recíprocamente, para evitar su uso para resolver un conflicto entre partidos políticos, debe recalcarse el carácter excepcional de esta herramienta participativa. Esto puede lograrse mediante el requisito de un porcentaje muy elevado de votos positivos para poder efectivizar la cesantía del funcionario cuestionado. En la Ciudad de Buenos Aires está regulado por la Ley 357.

 

14. La creación de nuevas estrategias de participación ciudadana:

 

        Hablar de participación ciudadana no significa tomar un catáologo de recetas y ver cuál se aplica en cada circunstancia. Cada propuesta participativa requiere de instrumentos específicos, los que muchas veces deben ser diseñados especialmente.

 

        Por ejemplo, con el equipo de la Defensoría del Pueblo Adjunta a mi cargo redactamos un proyecto de Ley con la participación de los diferentes actores sociales involucrados. La idea fue producir un proyecto para una Ley ambiental y experimentar un mecanismo participativo que pudiera repetirse en casos semejantes[iv].

 

        La modalidad de gestión de este Anteproyecto constituye un hecho histórico. Por primera vez en la Argentina logramos construir un anteproyecto de Ley de un modo absolutamente participativo. A lo largo del año fuimos consensuando un anteproyecto de Ley Marco para la Protección del Patrimonio Natural y Cultural de la Ciudad de Buenos Aires con todos los actores sociales que estuvieron dispuestos a participar.

 

         Invitamos públicamente a que participara todo aquél que tuviera interés en hacerlo, sin ningún tipo de condicionamientos. Pusimos un especial énfasis en promover el diálogo y asegurar la participación de sectores sociales y profesionales que tenían serias discrepancias y conflictos entre sí. Les dijimos: "Sabemos que ustedes están enfrentados. Queremos que trabajen juntos". Lo hicieron, con la ayuda de un equipo de mediadores profesionales, y a partir de este proyecto, continúan haciéndolo en otros. Al ser la Defensoría Adjunta una institución neutral, ellos pudieron utilizarla como punto de encuentro.

 

        Preparamos un estudio comparativo de todas la normativa (nacional e internacional) disponible para que pudiera ser consultada por los participantes y la distribuimos profusamente por diskettes y e-mails. Hicimos decenas de reuniones previas para acordar con ellos el índice de la Ley: ¿qué temas tiene que tratar? Después los convocamos a un Seminario-Taller en el cual ellos mismos redactaron una serie de documentos sobre los contenidos que sugerían para la Ley, distribuídos en comisiones de trabajo. Cada comisión estuvo a cargo de un coordinador temático y un mediador profesional. Su función fue redactar un documento que describiera el contenido de cada uno de los capitulos de la Ley. Esos documentos fueron consensuados en plenario.

 

        Después de lo cual, nos tomamos un mes para redactar un articulado coherente con esos documentosy volvimos a reunirlos, para mostrarles ese articulado y preguntarles: ¿en qué nos equivocamos? ¿Qué le falta? ¿Qué le sobra? ¿Cuáles puntos son internamente contradictorios?

 

        El resultado es que 273 participaron activamente en la redacción de un texto complejo y lo sienten como propio. El anteproyecto integra la protección del Patrimonio Natural y el Cultural, de acuerdo con lo que viene predicando la UNESCO desde hace un cuarto de siglo y tal como lo incluyen las legislaciones más avanzadas. Propone normas en materia de dominio y jurisdicción, crea un modelo novedoso de autoridad de aplicación en red. Incluye normas sobre financiamiento (incluyendo situaciones de emergencia), participación ciudadana, descentralización, educación y turismo y régimen de sanciones.

 

        Recibimos una carta de la Fundación Ciudad que dice: "Queremos destacar nuestro agradecimiento por haber instrumentado un proceso de elaboración legislativa que ha dado a luz un proyecto firmemente sustentado en estudios, aportes y acuerdos. En este sentido, la iniciativa debería servir como modelo al momento de la preparación de otras leyes que la Ciudad necesita con urgencia".

 

Conclusiones:

 

        Las herramientas de democracia participativa son mecanismos idóneos para la resolución de los conflictos ambientales que surgen de la interacción de múltiples actores sociales.

 

        Su inserción generará problemas vinculados con la cultura política tradicional. Ningún sistema es mejor o peor que otro en abstracto. En este caso, la democracia participativa mejora las posibilidades de toma de decisiones porque deja márgenes más reducidos al clientelismo político tradicional y a la confusión habitual entre los actos públicos y los negocios privados. Ésa es una razón suficiente para que no sea apoyada en los hechos por los beneficiarios de las prácticas mencionadas.

 

        Al mismo tiempo, la complejidad de las acciones necesarias para la construcción de un Proyecto Nacional requiere de un muy amplio consenso de una población que desconfía de las instituciones y de las personas que las administran. La única manera de trabajar para la recuperación de esa confianza es creando mecanismos que les permitan ver por sí mismos de qué manera se toman las decisiones y se manejan los recursos disponibles. Esto lleva, necesariamente, a crear espacios en los que la democracia participativa se vaya aplicando en forma creciente.



[i]  Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, art. 89.

 

[ii] Aprile, Elio (Intendente Municipal de Mar del Plata), comunicación personal, 1996.

 

[iii]  Vecinalistas y autoridades del municipio de Choele-Choel, comunicación personal, 1998.

 

[iv]  Tengo que destacar el rol de la Lic. Nélida Harracá en el diseño e implementación de esta herramienta de participación ciudadana.


 
Estamos en Venezuela 842 - 3º Piso, Tel.: 4338-4900, internos 7538; 7544; 7545 y 7547 La página de Internet de esta Defensoría Adjunta es: 

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