FUNCIONES DEL ENTE ÚNICO REGULADOR RESPECTO DE LOS SERVICIOS
PUBLICOS PRESTADOS EN EL AMBITO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES y TRANSFERENCIA DE
LOS ORGANISMOS QUE ACTUALMENTE EJERCEN COMPETENCIAS QUE LE
CORRESPONDEN
por
Abel Fleitas Ortiz de Rozas
El control ambiental sobre los servicios públicos
locales
- Competencia del Ente Único
El
Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
ha recibido de la Constitución y de la ley, dentro de su función de “control,
seguimiento y resguardo de los servicios públicos”, especiales facultades para
la “defensa y protección del medio ambiente” con respecto a todos los servicios
sobre los que tiene competencia, tanto exclusiva como concurrente (art. 138 de
la Constitución de la Ciudad, y arts. 2 y 3, incisos m) y n), ley 210). Para
ello ha recibido facultades fiscalizadoras, sancionatorias, jurisdiccionales, de
información y difusión (arts. 3, 20, 22 y concordantes, ley
citada).
La
prestación de la mayoría de los servicios públicos puede poseer un importante
grado de impacto o contaminación ambiental. Algunos –por su naturaleza y objeto-
comprometen de forma más directa el equilibrio ambiental que otros. Tal es lo
que sucede –a nivel local- con los de higiene urbana y disposición final de
residuos; de transporte, tratamiento, almacenamiento y disposición final de
residuos patológicos y peligrosos; o de transporte público de pasajeros; todos
ellos sujetos al control del Ente Único en virtud de lo dispuesto por el art. 2º
de la ley 210.
De
allí la importancia del control –tanto preventivo como sancionador- que efectúen
los tribunales o los organismos administrativos
involucrados.
Nuestro
sistema federal ha dado lugar, con frecuencia, a la superposición legislativa.
Coexisten y actúan -no siempre en armonía- disposiciones y normas nacionales y
locales de contenido ambiental.
Ello provoca que, en materia de control administrativo encontremos faltas de
coordinación o superposición de las facultades de control de los diversos
órganos –locales, federales e interjurisdiccionales- creados con el objeto de
prevenir y regular las causas de la ruptura del equilibrio ecológico
ambiental.
¿Cuáles
son en este contexto normativo y administrativo las funciones del Ente
Único?
De
la simple lectura del art. 2º la ley 210 se deduce que siempre que el agente
contaminante (actual o eventual) sea el prestador de un servicio público en
ejecución del mismo, la autoridad encargada evitar el efecto dañoso para el
ambiente o, en su caso, restablecer el equilibrio ecológico de la Ciudad, es el
Ente Único Regulador.
Ello
nos permite efectuar una primera distinción entre los dos tipos de facultades
que ejerce el Ente en materia ambiental: su tarea de control puede ser
preventiva.
(Al
mencionado inconveniente se suma el hecho de que la legislación referida a esta
problemática no está recogida en cuadros normativos únicos ya que el derecho
ambiental se encuentra íntimamente ligado al régimen jurídico de los recursos
naturales, al derecho de aguas, al derecho agrario, al derecho alimentario, al
derecho administrativo, al derecho de los consumidores, etc. En consecuencia,
las normas relativas a la preservación del ecosistema se encuentran -muchas
veces- incluidas en leyes y decretos relacionados con estas especialidades del
sistema jurídico.)
Funciones
del Ente Único ejercidas por otros organismos.
La
función preventiva reviste una gran trascendencia en materia ambiental.
Muchas veces, si el daño ya se ha producido, el mismo es
irreparable.
¿Cómo
se materializa el control preventivo del Ente?: A través de la realización de controles e inspecciones
periódicos de la actividad e instalaciones de los prestadores; y mediante la
información y educación del usuario, esto último, en el marco de lo dispuesto por el artículo 41 de la
C.N. que establece expresamente que “las autoridades proveerán a la ...
información y educación ambientales”.
Esta
última (la función informativa / educativa) se superpone con la desarrollada por
otros organismos con competencia ambiental (locales y federales). Sin embargo,
ello no constituye un obstáculo sino una ventaja: descentraliza y aumenta los
canales de información.
-
Si el sistema preventivo no ha podido actuar eficientemente y se han violado
normas legales o reglamentarias,
corresponde poner en marcha la función reparadora / sancionadora del
Ente, la que se concreta mediante el ejercicio de su actividad jurisdiccional
(resolviendo los reclamos o controversias generadas con motivo de toda acción u
omisión que, en ejecución del servicio público, afecte o impacte negativamente
sobre el medio ambiente; y aplicando las sanciones impuestas por el marco
regulatorio vigente) (art.
3, incisos j) k) y l) y arts. 20, 21 y 22 ley 210)
transferencia.
Los
órganos de la administración, tienen determinada, con más o menos precisión, su
competencia en razón de la materia, del territorio y del grado. “La actividad
simultanea de órganos competentes en las mismas materias, en el mismo territorio
y de la misma naturaleza funcional, pueden motivar cuestiones o conflictos que
obligan necesariamente a una determinación previa, no sólo por la continuidad de
la acción administrativa, sino también por la certeza y validez de los actos.
Surgen así los conflictos y las contiendas de competencia”.
El
control preventivo / educacional, se anticipa a los posibles conflictos tratando
de eliminar las causas que los provocan.
La
palabra sanción se usa, en un sentido lato y genérico, para indicar cualquier
medio del que se vale el legislador para asegurar la eficacia de una norma. Por
medio de este control, se tiende a recomponer la situación o bien a reprimir a
las empresas prestadoras que en
ocasión de su actividad afecten de algún modo el medio ambiente. Es decir, actúa
cuando ya se han producido los
efectos nocivos para el ecosistema.
El
Ente se encuentra facultado para verificar el cumplimiento de la legislación
ambiental –en general- y de los marcos regulatorios y los contratos de concesión
–en particular- (art. 3º incs. a, b y e). También está habilitado para controlar
la vigencia de las licencias, permisos, autorizaciones y habilitaciones,
inspección que puede tener particular incidencia si la autoridad de aplicación
las concedió en forma condicionada al cumplimiento de ciertas restricciones en
pos de la preservación del medio
ambiente.
Este
constituye también un factor preventivo de gran relevancia. En la medida que el
ciudadano conozca sus derechos, va a activar los mecanismos administrativos y
judiciales tendientes a prevenir y/o reparar los daños ambientales. Del mismo
modo, le permitirá al habitante de la Ciudad, tomar medidas personales con el
objeto de protegerse de los efectos nocivos de la exposición a determinados
agentes contaminantes, hasta tanto las autoridades recompongan la situación de
peligro.
En
este sentido se orientan las facultades mencionadas en el art. 3 incs. c y d de
la ley 210 y la posibilidad de convocar la
realización de una audiencia pública (a través del Poder Ejecutivo),
cuando las obras a realizar por un prestador afecten el ambiente (art. 13 inc.
b).
El
control reparador/sancionatorio puede ser tanto judicial como administrativo. A
nuestro juicio, la actuación judicial no
excluye necesariamente la intervención del Ente Único. Nada impide que
una sanción penal coexista con una de carácter civil (resarcimiento del daño causado) o
de carácter administrativo. “El precepto penal puede alguna vez coincidir con
los de otras ramas del derecho, pero ello es absolutamente casual e indiferente.
Los dos preceptos actúan cada uno en su propio campo y se hace valer cada uno
con sus propios medios y sus propias sanciones” (Diez Manuel María. Ob. Cit.
Capítulo IV, num 20, pág.
240)
Otro
organismo con facultades en materia ambiental es el Consejo del Plan Urbano
Ambiental (Ley 71) que participa de la elaboración, revisión, actualización
y seguimiento del plan urbano ambiental o de sus instrumentos
vinculados.
Como
generalmente una ley conlleva la necesidad de designar una autoridad de
aplicación, ello trae aparejado un paulatino crecimiento del aparato estatal,
con la consecuencia de que el Estado termina controlando disfuncionalmente la
inmensa mayoría de las actividades de los
particulares.
Ello
es lo que ha sucedido en la Ciudad de Buenos Aires en materia ambiental:
coexisten gran cantidad de órganos locales y federales con competencia
ambiental.
La
máxima autoridad ambiental de carácter nacional es el Ministerio de
Desarrollo Social y Medio Ambiente del cual depende la Secretaría de
Desarrollo Sustentable y Política
Ambiental.
En
el ámbito local, posee competencias en materia ambiental, la Secretaría de Medio Ambiente y
Espacio Público de la cual depende la Subsecretaría del mismo nombre,
con facultades en materia de planificación y poder de policía
ambiental.
De
la Subsecretaría de Medio Ambiente y Espacio Público del GCBA, dependen, entre
otros organismos (cuya composición y facultades fueron detalladas en nuestro
informe sobre “Facultades del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos en
materia ambiental”), la Dirección de Higiene Urbana, la Dirección de
Control de la Calidad Ambiental, y la Dirección de Política y Evaluación
Ambiental. En su ámbito operan además dos organismos fuera de nivel: el
Ente de Higiene Urbana, y el CEAMSE.
,
se estipuló que como Autoridad de Aplicación de la ley de Evaluación de
Impacto Ambiental (Ley 123), operarán
conjuntamente las Secretarías de Desarrollo Económico, de Medio
Ambiente y Espacio Público y de Planeamiento Urbano, brindando apoyo técnico
y administrativo la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental
dependiente de la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio
Público.
Debemos,
en consecuencia, determinar en qué casos los mismos deben coordinar su actuación
con el Ente Único, o directamente transferirle total o parcialmente sus
funciones.
Creemos que la
relación entre los entes ú órganos ambientales federales y en Ente Único, es de
coordinación. Sus facultades no se superponen, se
complementan.
(Compete
a la Secretaría la asistencia y planificación en materia de política ambiental
en el marco de lo dispuesto por el art. 41 CN, la propuestas de marcos
normativos y de los presupuestos mínimos de protección ambiental, la elaboración
de diagnósticos, el establecimiento de métodos de evaluación y control de la
calidad del medio ambiente en los asentamientos humanos; el registro,
clasificación, certificación ambiental y fiscalización de los generadores,
operadores y transportistas de residuos peligrosos, de conformidad con la
legislación nacional y los tratados internacionales vigentes en la materia, etc.
Por otra parte, posee funciones informativas y educacionales tendientes a
fomentar la conciencia de la comunidad sobre los problemas ambientales del país
y su activa participación, cuyo objeto principal es la dirección, administración
y ejecución de los Servicios Públicos de Higiene Urbana con carácter regular en
la denominada Zona V cuya actividad comprende la coordinación de un sistema
integral donde son parte preponderante el transporte y disposición final de los
residuos sólidos domiciliarios; el transporte y disposición final de los
residuos industriales asimilables a
los domiciliarios, a través del programa de Servicio a Generadores Privados; las
tareas de consultoría y asesoramiento, tanto a nivel nacional como
internacional; una política de protección, mantenimiento y creación de Areas
Verdes, incluyendo planes de
forestación y suministro de especies arbóreas; colaboración en erradicación y
saneamiento de basurales y cuencas,
etc.)
La
Ley 71 no ha incluido a una representación del Ente en el Consejo del Plan
Urbano Ambiental. Esta exclusión podría subsanarse, o bien reformando
legislativamente el art. 2º de la ley 71, o bien postulando a integrantes del
cuerpo técnico ambiental del Ente Único dentro de aquellos que deben integrar
este organismo asesor a propuesta del Poder Ejecutivo (art. 2º inc. "c” ley 71)
o de la Legislatura (art. 2º inc. “d”)
Participación del Ente en órganos asesores en materia
ambiental
El Ente Único debería formar parte de los órganos asesores en
materia ambiental. Su aporte resulta necesario teniendo en cuenta el impacto
ambiental de la gestión de servicios públicos.
Debería incluirse en este grupo de organismos al Ente Único, toda
vez que es quien de acuerdo a la ley 210 se encuentra facultado para verificar
el cumplimiento de la ley 123 y aplicar las pertinentes sanciones cuando el
sujeto pasivo de la evaluación de impacto ambiental es el prestador de un
servicio público.
La inclusión del Ente debe procurarse mediante una modificación al
Decreto 1120-GCBA-2001 que contemple, además, la transferencia a la órbita del
Ente Único de parte del Cuerpo de Inspectores de Control de la Aplicación de
la Normativa de E.I.A. creado en el ámbito de la Secretaría de Medio
Ambiente y Espacio Público, con dependencia funcional de la Autoridad de
Aplicación.
Participación del Ente como Autoridad de Aplicación de la
ley de Evaluación de Impacto Ambiental
Actualmente,
y por disposición del P.E. (Decreto 1120-GCBA-01) operan conjuntamente como
autoridad de aplicación de la ley de E.I.A. las Secretarías de Desarrollo
Económico, de Medio Ambiente y Espacio Público y de Planeamiento Urbano,
brindando apoyo técnico y administrativo la Dirección General de Política y
Evaluación Ambiental dependiente de la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio
Público.
La
única excepción estaría dada por C.N.R.T., en la medida que ésta regula y
controla servicios públicos locales (subterráneos y algunas líneas urbanas de
autotransporte). En este caso, correspondería que el Ente asuma el control en la
materia y le requiera a la comisión la entrega de todos los antecedentes
administrativos de los prestadores, pues aquél es el organismo
constitucionalmente habilitado para ejercerlo.
Respecto
de la relación entre las facultades del Ente y las de los restantes organismos
administrativos locales, se plantean algunos interrogantes. Creemos que existen
competencias que deberían ser ejercidas por el Ente Único, o en coordinación con
el mismo, pero que actualmente detentan otras autoridades del Gobierno de la
Ciudad, excluyéndolo.
Analizaremos
los cambios que deberían operarse, con las transferencias presupuestarias
pertinentes, a fin de darle coherencia a la estructura administrativa ambiental
de la Ciudad de Buenos Aires.
Transferencia al Ente Único de las funciones de control
ejercidas por la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio
Público.
La
Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público y sus dependencias ejercen
actualmente gran cantidad de funciones que deben ser ejecutadas por el Ente
Único cuando el destinatario del control es el prestador de un servicio público.
De
hecho, dentro de sus competencias se encuentra el ejercicio del poder de policía
en materia ambiental (establecer y aplicar las regulaciones y normativas
necesarias sobre la materia; entender y controlar los servicios de higiene
urbana en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; operar como autoridad
de aplicación de la ley de E.I.A. y de la de residuos patogénicos;
etc.)
Lo
mismo ocurre con los organismos que de ella dependen. A título de ejemplo, la
Dirección de Higiene Urbana tiene como objetivo formular e implementar la
ejecución y control del saneamiento e higiene urbana de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires; verificar las denuncias y/o anomalías que se presentan tanto en la
recolección de residuos, arrojos clandestinos y todo otro problema que se
presente en la vía pública relacionado con la materia;
etc.
En
consecuencia, debe coordinarse con estas áreas del Poder Ejecutivo, actualmente
a cargo de las tareas mencionadas, el traspaso del personal y los recursos para
el cumplimiento de dichas funciones a fin de evitar la innecesaria superposición
de facultades.
Información
ambiental
-
Competencia del Ente Único
El
reconocimiento del “derecho a la información ambiental” se presenta como la
posibilidad de acceder a las bases de datos, informes y análisis recopilados o
elaborados por los organismos oficiales o por las empresas, vinculados a esa
materia.
Podemos
distinguir claramente dos sujetos del “derecho a la información”: quien se
encuentra obligado a brindarla (sujeto pasivo) y quien posee el derecho a
requerirla (sujeto activo). El Ente Único, de acuerdo a lo que surge de la ley
210, posee el doble carácter de emisor / receptor de la información vinculada a
las funciones que constituyen su objeto, en general, y a la relacionada con la
protección al medio ambiente, en particular.
¿Cuáles
serían las responsabilidades del Ente Único a tenor de lo dispuesto por las
leyes 104, 210 y 303 (marco regulario en materia de información
ambiental)?
Frente a la comunidad en
general:
-
Organizar actividades de capacitación, campañas educativas y acciones de
cualquier índole que tiendan a instruir a la población acerca de sus derechos
ante una amenaza al entorno ambiental por parte de los prestadores de los
servicios públicos a su cargo (art. 3º inc. “d” ley
210).
-
Realizar audiencias públicas cuando las obras a realizar por un prestador de un
servicio público local o interjurisdiccional afecten el ambiente (art. 13º inc.
“b”);
-
Publicar las decisiones en materia de protección ambiental que adopte incluyendo
sus antecedentes (art. 3º inc. “s”);
Frente a los pedidos de información
ambiental:
De
acuerdo a la ley 303 28
sobre
“información ambiental”, la solicitud de información debe hacerse ante la
Autoridad de Aplicación. Ella remite el pedido al sujeto obligado (salvo que se
encuentre en su poder), quien debe enviarle el informe a fin de que ésta haga
entrega del mismo al ciudadano.
La
ley, en su art. 7º, expresa que la “autoridad de aplicación” es “el organismo
del Poder Ejecutivo con competencia ambiental” sin definirlo más explícitamente.
Dentro de la administración centralizada, tal competencia la tiene la Secretaría
de Medio Ambiente y Espacio Público, pero, en lo relativo a la “protección del
ambiente, seguridad, higiene y salubridad” de los servicios públicos bajo el
control del Ente Único Regulador, la competencia corresponde a éste (art. 3,
incisos m) y n), ley 210).
En
consecuencia, ante el requerimiento de un ciudadano / usuario / consumidor o de
una de las asociaciones que ellos conformen, y en la medida de que se trate de
una materia que se encuentre dentro de la competencia ejercida por el Ente (art.
3º inc. “c” de la ley 210), este debe informar y asesorar, por ejemplo, acerca
de:
La
ley 210 contiene numerosas referencias al derecho a la información, colocando al
Ente tanto en el rol de sujeto pasivo (arts. 3º
incs. “c”, “d”, “o”, “s”, art. 13º inc. “b”)
como activo (art. 3º inc. “r” ley 210).
-
la eventual incidencia en el medio ambiente provocada por la prestación de los
servicios públicos sujetos a su control;
-
la evaluación del impacto ambiental de la actividad actual o proyectada de los
prestadores;
-
los controles vinculados a la materia efectuados a quienes tengan a su cargo
servicios públicos y el cumplimiento por parte de estos últimos de las normas
ambientales, siempre dentro del ámbito de control del
Ente;
-
los programas proyectados por el Ente con el objeto de proteger el medio
ambiente dentro de su ámbito de actuación;
-
las medidas tomadas por el Ente a efectos de rectificar actividades que amenacen
el ecosistema, etc
En el carácter de Autoridad de Aplicación de la ley 303, respecto
de los servicios públicos bajo su
competencia:
Como
dijimos, entendemos que en la materia ambiental vinculada a los servicios
públicos sometidos a la competencia del Ente, éste es “autoridad de aplicación”
de la ley 303. En dicho carácter, le corresponde:
-
prever una adecuada organización y sistematización de la información que se
genere en las áreas a su cargo, de conformidad con el procedimiento que
establezca la reglamentación de la ley 303 (aún no dictada) (art. 5º ley
303);
-
facilitar el acceso directo y personal a la información ambiental que se le
requiera y que se encuentre en la órbita de su competencia y/o tramitación, sin
perjuicio de adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del
normal desarrollo y funcionamiento de sus actividades. (art. 5º ley
303);
-
requerir a los organismos públicos o privados la información ambiental que éstos
dispusieren, cuando fuera necesaria para el mejor cumplimiento de las funciones
del Ente;
-
proveer a la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público, para su
incorporación al Registro Ambiental (art. 13º y 14º, ley 303), de la información
ambiental que obre en su poder y se encuentre bajo su
control;
-
Funciones del Ente Único ejercidas por otros organismos. Bases para su
transferencia.
Actualmente,
quien ha asumido el rol de autoridad de aplicación es la Secretaría de Medio
Ambiente y Espacio Público.
Como
primera medida tendiente a concretar la asunción de esta función por parte del
Ente Único, el Directorio debería dirigirse al Poder Ejecutivo y al Poder
Legislativo a fin de que se efectuen las transferencias de personal y de
partidas presupuestarias para el ejercicio de su competencia, dictar una
reglamentación para el cumplimiento de la ley 303 en la órbita de su
competencia, y comunicarla a la Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público,
a los prestadores de servicios públicos, y a la Defensoría del Pueblo de la
Ciudad (art. 137 de la Constitución local).
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