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Asunto: ¿Cómo vamos a hacer el Plan Urbano Ambiental?
Fecha:Domingo, 6 de Junio, 2004  01:41:37 (-0300)
Autor:Brailovsky <brailovsky @...........ar>

 
Queridos amigos:
 
En los próximos días, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires deberá elegir a los integrantes del Consejo del Plan Urbano Ambiental. Como Uds. saben, el Plan Urbano Ambiental es un mandato constitucional que se encuentra trabado desde hace varios años, por no haberse arribado al consenso político y técnico necesario para aprobarlo. Esperamos que el próximo Consejo logre producir un documento que permita lograr ese acuerdo.
 
Algunos legisladores de la Ciudad han tenido la amabilidad de proponer mi nombre como uno de los posibles integrantes de ese Consejo.
 
Creo que cuando una persona aspira a un cargo público, debe cumplir con por lo menos dos requisitos esenciales:
  • Demostrar la idoneidad profesional necesaria para ejercerlo, dado el principio constitucional que pone a la idoneidad como base para el ejercicio de los cargos públicos. Por esta razón, mi curriculum está a disposición de quien quiera solicitarlo.
  • Explicar qué es lo que haría en ese cargo: Para eso, les presento a continuación mis puntos de vista sobre algunos de los problemas vinculados con el Plan  Urbano Ambiental y el modo de superarlos.
Si pudiéramos generar el adecuado ámbito de reflexión y debate sobre este tema, tal vez logremos darle a Buenos Aires el plan que merece.
 
Un gran abrazo a todos.
 
Antonio Elio Brailovsky
 
Todas las ciudades necesitan del planeamiento urbano
 ("Antiguo mapa de París", óleo sobre tela, en Museo del Louvre)
 

 

 HACIA UNA ESTRATEGIA PARA BUENOS AIRES:

EL PLAN URBANO AMBIENTAL

                          Por Antonio Elio Brailovsky

El objeto de este trabajo es analizar la viabilidad de cumplir el mandato constitucional de poner en marcha un Plan Urbano Ambiental para la Ciudad de Buenos Aires.

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece en su art. 29:La Ciudad define un Plan Urbano y Ambiental elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias aprobado con la mayoría prevista en el art. 81, que constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas”.

Tal como surge del texto constitucional, el Plan Urbano Ambiental está pensado como la norma más importante de la Ciudad de Buenos Aires, después de la propia Constitución.

En las próximas semanas asumirá un nuevo Consejo del Plan Urbano Ambiental, que tendrá la tarea (que muchos consideran de imposible realización) de producir un Plan para la Ciudad de Buenos Aires que obtenga suficiente consenso como para ser aprobado por la Legislatura de la Ciudad con una mayoría especial.

El funcionamiento de este Consejo está regulado por la Ley 71, que le indica criterios y objetivos de funcionamiento. Se trata de una propuesta muy ambiciosa, que hasta ahora produjo numerosos estudios y documentos (muchos de ellos, de indudable valor técnico), pero no logró la aprobación de un Plan que pudiera llevarse a la práctica.

El fracaso de los intentos realizados hasta el momento tiene mucho que ver con la dificultad política para arribar a acuerdos y también con la existencia de intereses creados que han presionado para evitar el proceso de planeamiento.

Pero también tiene que ver con la falta de acuerdos sobre por qué planificar y cómo planificar. De las dos cosas vamos a hablar en lo que sigue.

1. Por qué planificar: sobre los objetivos del Plan Urbano Ambiental

No es necesario explicar por qué es necesario planificar una ciudad. Simplemente diremos que el planeamiento tiene que ser sustentable. Nada de esto es nuevo: el debate sobre el planeamiento ya fue saldado durante el Renacimiento, ante el fracaso de las ciudades espontáneas de la Edad Media. Las condiciones ambientales de la ciudad medieval habían provocado la peste Negra y eso llevó a la unánime aceptación del planeamiento urbano.

Por la misma razón, tampoco deberíamos seguir dando argumentos en favor de la sustentabilidad de una ciudad. Hace casi dos mil años, el emperador Augusto sanea Roma: limpia las áreas contaminadas del Esquilino, amplía los acueductos, destapa la cloaca máxima. Y lo hace porque tiene muy claro que una ciudad no puede existir si no es ambientalmente sustentable.

De manera que la necesidad del planeamiento urbano ya tiene quinientos años. Y la necesidad de una administración urbana ambientalmente sustentable ya tiene dos mil años de antigüedad.

¿Qué podemos decir, entonces, que no sea obvio? Que la discusión hoy pasa por el carácter que le demos a esa sustentabilidad. Ese carácter, a su vez, está definido en lo teórico por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Como sabemos, se trata de una Constitución ecologista, es decir, de una Constitución que no repite los lugares comunes sobre el ambiente que encontramos en la Constitución Nacional y en la mayor parte de los documentos de las Naciones Unidas.

Por el contrario, la Constitución de la Ciudad tiene un mandato preciso, que es un programa de acción para los tres poderes que van a integrar el Gobierno de la Ciudad y para los ciudadanos que los elijan y los controlen.

Y aquí aparece una contradicción fuerte, porque nuestro país tiene una larga tradición de debilidad en toda su gestión ambiental, desde el fin de la Generación del 80 hasta ahora. ¿Nos vamos a atrever a cumplir ese mandato constitucional? ¿O va a ser, una vez más, "se obedece pero no se cumple", según la fórmula de la época colonial?

Recordemos que la Constitución manda hacer un Plan Urbano Ambiental, pero en los proyectos hechos hasta ahora los enfoques ambientales siguen siendo insuficientes.

Voy a dar algunos ejemplos:

  •      La Constitución prohíbe el uso de las sustancias químicas prohibidas en los respectivos países de origen. ¿Nos vamos a atrever a sacar del mercado a una gran cantidad de productos que nos venden todos los días y que están prohibidos en las ciudades más globalizadas del Norte? ¿Estamos dispuestos a enfrentarnos con algunos intereses poderosos?
  •      La Constitución establece "el uso racional de materiales y energía en el desarrollo del habitat". ¿Vamos a poner normas estrictas para evitar el despilfarro de energía de algunas torres y shoppings? ¿O pensamos que el mercado se ocupará alguna vez de ahorrar energía? Porque la energía que aquí se desperdicia es más crisis energética, más petróleo volcado en alguna parte, más gas quemado innecesariamente, más residuos nucleares con los que todavía no sabemos qué hacer.
  •      La Constitución le da a la Ciudad competencias para el control de la contaminación del agua, que antes no tenía. Lo hace porque el agua del Río de la Plata está en el umbral de potabilización. Un poquito más, y ya tendremos en las canillas agua que no se pueda tomar. Y nos importa el agua, porque lo que le pase al río, puede llegar a pasarnos a nosotros mismos. ¿Vamos a ejercer de veras ese mandato? ¿O lo vamos a ignorar, con el argumento de que tal vez haya alguien ocupándose del tema?
  •      El Plan Urbano tiene que ayudar a recuperar el espacio público, profundamente degradado, no sólo por la actual situación económica, sino también por actitudes de desinterés por parte de quienes piensan la Ciudad sólo con un espacio para realizar negocios inmobiliarios. Lo mismo ocurre con los espacios verdes, deteriorados y continuamente intrusados o entregados a intereses privados.
  •     La Ciudad es un sitio para trabajar y el Plan tendría que contemplar estrategias para la recuperación de las fuentes de trabajo cerradas después de tantos años de políticas económicas que promovieron la producción industrial de Brasil o de Taiwán pero no la nuestra. Por supuesto que no podemos admitir cualquier actividad a cambio de unos cuantos empleos sino que es necesario mantener las condiciones de ambiente sano que ordena la Constitución.

Tiene que quedarnos claro que la orientación de un Plan no es sólo un tema de dinero sino también un tema de coraje cívico. Por eso me preocupa cada vez que se pone el acento en la competitividad de las ciudades. Porque una ciudad, antes que un lugar donde se hacen negocios, es un lugar donde viven seres humanos. La experiencia de algunas factorías del sudeste asiático nos muestra que no hay nada más competitivo que la esclavitud. Así se produce la chatarra que se ofrecía hasta hace muy poco a "todo por dos pesos". También es muy competitivo que la gente respire óxidos de azufre y que tome agua con bacterias. Así bajaríamos costos y competiríamos mejor.

Por eso importa recuperar la prioridad de lo humano como condición necesaria para la existencia de una ciudad. Hace cinco siglos, Leonardo da Vinci advirtió que el hombre es la medida del cosmos. ¿Llegará a ser, acaso, la medida de nuestra ciudad?

Y hace diez siglos se acuñó la frase que dice: "el aire de la ciudad hace libres a los hombres". En una ciudad que lleva el aire en su propio nombre, ¿seremos capaces, siquiera, de hacerlo respirable?

2. Cómo planificar: el diseño del Plan Urbano Ambiental.

Sin embargo, también existieron problemas de diseño en las propuestas de Plan Urbano Ambiental, los que potenciaron las dificultades anteriormente mencionadas.

El principal problema fue que los redactores de la primera versión del Plan dieron por supuesto que la función de la Legislatura era aprobar un texto que había sido preparado en gabinete, sin la suficiente producción de consensos. El pretender que se aprobara casi a libro cerrado un texto complejo dio lugar a que se produjeran actitudes de rechazo total, que terminaron impidiendo la formación de la mayoría calificada necesaria para aprobarlo. Pero el enorme esfuerzo realizado merecía un debate punto por punto, antes que un completo rechazo. 

En el debate registrado, más allá de las comprensibles diferencias de ideologías sobre la Ciudad y de intereses concretos en juego, pudieron notarse diferentes concepciones acerca de qué es un Plan y cómo implementarlo. De manera que el debate fue doble, aunque, en medio del fragor de la polémica,  los interlocutores no lo hayan percibido:

  •     Por una parte, se discutieron los contenidos mismos del Plan, lo que éste decía y las formas de implementarlo.
  •     Pero, además, cada uno de ellos tenía en la cabeza una idea implícita de lo que debía ser un Plan Urbano Ambiental y trabajaba sobre ese implicito, que era distinto del que los demás tenían en la cabeza.

Tal vez la respuesta esté en aceptar esa complejidad y dividirla en partes más manejables. Y en ese caso, la primer discusión tiene que ser sobre la naturaleza misma del Plan, antes que por sus contenidos. ¿Cómo tiene que ser el Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires? ¿En qué elementos tiene que consistir?

¿Tiene que consistir en algunos principios generales expresados en mapas orientativos?

Está claro que requiere ponerse de acuerdo en un diagnóstico exhaustivo de los grandes problemas de la Ciudad, pero, ¿el diagnóstico forma parte del Plan que debe ser aprobado por una Ley especial? ¿O el diagnóstico es equivalente a los considerandos de una Ley, que la fundamenta pero no requiere de una aprobación legislativa?

Durante muchos años se discutió si los planes debían ser indicativos o imperativos. O si debían ser imperativos para el sector público e indicativos para el sector privado. ¿Hemos resuelto esa discusión a propósito del Plan Urbano Ambiental o todavía no la hemos comenzado?

Me parece que el Consejo debería comenzar consensuando el tipo de Plan que se desea, para después avanzar sobre su orientación y sus prioridades. No hablo de un consenso interno entre los Consejeros sino de un debate más amplio entre todos los sectores interesados. Precisamente, si hacemos un seguimiento de las discusiones habidas en torno del Plan Urbano Ambiental, encontramos que se discutió mucho acerca de las obras públicas a realizar y muy poco sobre la naturaleza misma del plan a implementar.

Si analizamos el contenido de los documentos que fueron enviados a la Legislatura bajo el nombre de Plan Urbano Ambiental, encontramos un listado exhaustivo de recomendaciones e ideas a efectuar, pero muy pocas herramientas para llevarlas a cabo. Podemos coincidir con algunas de esas ideas y discrepar con otras, pero no sabemos cómo se van a llevar a la práctica. ¿Es eso un Plan?

O, por lo menos, ¿es lo que el conjunto de la sociedad considera que debe ser un Plan?

Veamos algunos ejemplos. En el documento enviado a la Legislatura con el nombre de Plan Urbano se propone, entre muchos temas:

  •    Localizar (en la zona Sur) nuevos equipamientos de jerarquía como los centros de Exposiciones y Convenciones.
  •    Poner en valor el sistema de grandes parques y crear un eje verde en el Corredor del Oeste.
  •    Mejorar la infraestructura de transporte portuario, ferroviario y aéreo, y las grandes puertas de acceso a la ciudad.
  •    Promover la realización de una gran operación conjunta con la Provincia de Buenos Aires en el eje del Riachuelo.
  •    Lograr la vinculación transversal norte-sur de la ciudad y reforzar los centros barriales.
  •    Eliminar la barrera del Ferrocarril Sarmiento, llevando su recorrido bajo nivel.
  •    Desarrollar sistemas de transporte público de calidad para vincular en sentido transversal los centros locales.
  •    Proyectar los espacios abiertos del Parque Alte. Brown contemplando una buena definición de sus bordes.
  •    Iniciar la construcción del corredor verde del oeste, a partir del soterramiento del Ferrocarril Sarmiento.
  •    Ordenar y reconstruir los centros de transbordo de las estaciones ferroviarias de Retiro, Once, Constitución y Chacarita.
  •    Prever la posible interconexión entre Retiro, Once y Constitución.
  •    Aumentar la red de subterráneos, en especial las líneas transversales.
  •    Mejorar el funcionamiento y los accesos de cargas al Puerto.
  •    Reestructurar el nodo Puerto-Aeropuerto.
  •    Impulsar obras de saneamiento.

En este caso, se trata de un conjunto de inversiones. Pero en un Plan, las inversiones no hay que enunciarlas, sino que hay que presupuestarlas. ¿Cuánto cuesta hacer estas cosas? ¿Las podemos pagar? ¿Cuáles otras cosas dejamos de hacer para hacer éstas? ¿Cuándo las vamos a hacer? Es decir, que un Plan tiene que tener una estimación de las obras que propone y además tiene que ordenar que se las ponga en los presupuestos de la Ciudad para los años de duración del Plan.

Esto no quiere decir que en esta etapa se haga un análisis de mucho detalle de los costos de todas las obras pensadas. Pero sí que se sepa el orden de magnitud del dinero que cuesta cada una de las obras que el Plan ordena realizar.

Tampoco tiene sentido hacer un mero catálogo de obras futuras. Es necesario decir cuáles son las más importantes. Es decir, en qué orden de prioridad se las va incluyendo en los Presupuestos de gastos, cuáles obras se agregan en caso de que haya más dinero del previsto y cuáles se postergan si el dinero disponible es menos del esperado.

Y, por supuesto, la Legislatura tiene que hacer el seguimiento de que las obras aprobadas en el Plan efectivamente se incluyan en los Presupuestos,  esos Presupuestos se ejecuten y las obras se hagan. Si no, no estamos ante un Plan sino ante una expresión de deseos. Y todo indica que, al establecer rango constitucional al Plan, se estaba buscando otra cosa.

Veamos algunos ejemplos más de lo que decía el Plan, cuando nos vamos a temas que no son inversiones directas sobre la Ciudad:

  •     Limitar el crecimiento (hacia los barrios residenciales del norte) del área administrativa y de negocios.
  •     Equilibrar el desarrollo de la ciudad y afirmar el Corredor Sur.
  •     Orientar el crecimiento hacia el sur enfatizando los ejes de las avenidas: Paseo Colón, 9 de Julio y Entre Ríos.

Suponemos que coincidimos en que efectivamente hay que lograr que esto ocurra. ¿Cómo lo vamos a lograr? Tal vez modificando el Código de Planeamiento Urbano para, por ejemplo, limitar o prohibir las actividades administrativas y de negocios en la zona norte. Pero eso requiere que el Plan indique expresamente la modificación del Código en ese sentido. Si no lo hace, el Código no se modificará nunca o podría modficarse en un sentido opuesto al deseado por el Plan.

Un ejemplo más:

  •     Resolver el problema de inundaciones que afecta a ciertos sectores de la ciudad por efecto de las lluvias y/o las sudestadas.

Esto requiere de un plan hidráulico integral que incluya obras públicas importantes (¿cuánto dinero vamos a destinar a mitigar los efectos de las crecidas de los arroyos?), cambios en la normativa vigente (¿nos atreveremos a modificar el Código de Planeamiento de una manera que afectaría a algunos intereses inmobiliarios?) y estrategias de adaptación pasiva, que implican formas complejas de educación y organización.

Sería bueno que la sofisticación de los estudios efectuados para fundamentar qué hay que hacer no nos ocultara la escasez de herramientas para hacerlo. En otras palabras, que quizás el Plan que no se aprobó no haya estado aún en condiciones de ser aprobado. Porque un Plan que no tiene las herramientas para ser llevado a la práctica no necesita ser aprobado o rechazado.

Recordemos que el Plan es, antes que nada, una Ley. Y esta Ley es la norma más importante de la Ciudad de Buenos Aires, después de su Constitución. Esa norma debe dar los lineamientos básicos para muchas otras normas, entre ellas, el Código de Planeamiento Urbano. Las leyes no son enunciados de intenciones. Las leyes ordenan conductas. En este caso, la ley del Plan Urbano Ambiental tiene que ordenar lo que se vaya a hacer en la Ciudad en un período de años que ni siquiera está definido.

En tal sentido, el próximo Consejo del Plan Urbano Ambiental debería tratar de producir un consenso sobre qué entendemos que es un Plan y cuáles herramientas debe contener. En mi opinión, debería tener herramientas concretas. Por ejemplo, dar indicaciones precisas para incluir determinadas obras en los próximos Presupuestos de la Ciudad. Debería señalar un programa de leyes que necesitan aprobarse o modificarse para cumplir con sus objetivos. Y, por supuesto, debería ser más preciso en su orientación para la gestión del Ejecutivo.

Pero ésta es sólo una entre muchas opiniones posibles sobre lo que nos falta para hacer un Plan. Sería bueno abrir ese debate para poder tener resultados alguna vez.


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